INFORME DEL REGISTRADOR.
1.- ¿Debe limitar el Registrador en el Informe en defensa de su nota a las cuestiones meramente formales, cualesquiera que sean las alegaciones del recurrente o funcionario autorizante?.
R: Como es sabido ese es el criterio de las últimas resoluciones de la DGRN, basándose en dos razones principales que son: que la nota de calificación debe estar suficientemente motivada y que toda la motivación en virtud del principio de ¿tempestividad? debe constar ya en la nota.
Respecto del primer criterio recogido del artículo 54 de la LRAPyPAC de la necesidad de motivación suficiente de la nota de calificación, se está unánimente de acuerdo, así como con la consideración, tomada de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, de que "la motivación no exige razonamiento exhaustivo y pormenorizado, sino que basta que las resoluciones permitan conocer cuales han sido los criterios jurídicos esenciales de la decisión, es decir, la ratio decidenci".
En lo demás, la generalidad de los contertulios se muestra en total desacuerdo, considerando que las conclusiones de la DGRN son fruto, por un lado, de una interpretación parcial de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de 1992 y, por otro, de tener como punto de partida la errónea consideración "de parte" en el recurso gubernativo al Registrador, cuando éste, como la propia DGRN, actúa en defensa del estricto cumplimiento de la legalidad, sin esgrimir derecho subjetivo alguno con relación al recurrente.
La funcionalidad del informe del Registrador, como la del Notario u otro funcionario autorizante cuando no es el recurrente, se limita a proporcionar los elementos necesarios para que la resolución de la DGRN sea, a la vista de todas las circunstancias y datos, lo más correcta posible desde el punto de vista jurídico, como ocurre normalmente en los informes que los órganos inferiores remiten al superior jerárquico en los recursos administrativo de alzada (artículo 114-2 de la LRJAPyPAC).
Precisamente ese carácter de "no parte" del Registrador, unido a la doctrina de considerar que la motivación de la nota no debe ser exhaustiva y pormenorizada, sino suficiente para extraer la ratio decidendi de la denegación o suspensión de la inscripción, y a que los plazos para calificar son cada vez más cortos para facilitar la fluidez del tráfico jurídico , lo que va en contra de la necesidad del carácter omnicomprensivo de la nota de calificación; justifica plenamente que el Registrador pueda, a la vista de las alegaciones presentadas, precisar o desarrollar al motivo que justifica su calificación negativa incidiendo en los argumentos apuntados en ésta, o incluso alegando otros conexos que justifiquen dicho motivo.
Se opina, en resumen, que el Registrador no puede alegar nuevos motivos o causas suspensivas o denegatorias, pero sí precisar o desarrollar los argumentos que apoyan dichos motivos y, dado que no detenta la consideración de parte, no se produce ninguna vulneración de los principios de contradicción ni seguridad jurídica ni tempestividad, como lo prueba la dicción del último párrafo del número 2 del artículo 112 de la LRJAPyPAC, respecto a todos lo informes preceptivos en el recurso administrativo de alzada, que no considera que provoquen indefensión.
Pero si así fuera, lo correcto sería -existe numerosa jurisprudencia al respecto-, no desnaturalizar el Informe limitándolo a un carácter formal y no jurídico, contrario a la práctica administrativa ordinaria, sino considerarlo como "documento nuevo" y atribuir a los interesados el "trámite de audiencia" previsto para evitar la indefensión en el número 1 del artículo 112 de la repetida LRJAP, dado el carácter de recurso de alzada que tiene el recurso gubernativo contra la calificación registral.
Según el artículo 327 de la Ley Hipotecaria los informes del Notario, autoridad judicial o funcionario no recurrente, así como los emitan cualquier otra autoridad u organismo público, en aplicación de la norma general antes expresada, no se comunican al recurrente, no obstante poder contener argumentos contrarios a sus intereses sobre todo en el último supuesto (ej. Notario que ha protocolizado un documento privado, juez que se limitó a trasladar la petición de parte, la autoridad que considera la necesidad de licencia, etc). No se entiende que el informe del Registrador tenga diferente trato que los demás mencionados, cuando la LRJAP no distingue entre el informe del órgano que dictó el acto recurrido de los otros posibles informes ya sean preceptivos o facultativos.
Extraña, en general, la aplicación, en los últimos tiempos, por la DGRN de los artículos de esta Ley Administrativa que limitan la calificación registral, no aplicando, sin embargo, aquellos, más numerosos, que la potencian. Así mismo extraña que la aplicación que de determinados artículos se hace a la calificación registral o a los Registros, no tenga su paralelo con los juicios jurídicos notariales o a las Notarias, como es buen ejemplo la motivación en materia de poderes. Se propone un futuro estudio comparativo de estos extremos.
A este respecto se indica que, según Gonzáles Pérez, el informe administrativo en general puede definirse como "el acto jurídico de la Administración pública consistente en una declaración de juicio (no mera constatación de hechos o trámites como dice la DGRN) emitida por un órgano distinto del aquel a quien corresponde iniciar, instruir o resolver el procedimiento, y que sirve para aportar nuevos datos o elementos de juicio al expediente o comprobar los ya existentes en el mismo", y que dicho autor considera en diversos epígrafes de sus Comentarios a la LRJAP que "tiene una función de asesoramiento técnico -no probatorio- del órgano decisor; que si es preceptivo, este órgano decisor deberá tener en cuenta al dictar la resolución, aunque no sea vinculante; y que constituye una importantísima manifestación del principio de auxilio administrativo".
El Informe, sigue diciendo dicho autor, "debe articularse en varias partes claramente diferenciadas: antecedentes de hecho, consulta o recurso planteado, fundamentos jurídicos y conclusiones, siéndole aplicable la necesidad de motivación del artículo 54-1 de la LRJAP", lo que pone de manifiesto, otra vez más, que en los mismos se debe tratar el fondo de asunto a que el informe se refiere -motivándolo- , y no sólo las cuestiones de trámite.
En cuanto a la negación de valor, por parte de la DGRN, a la responsabilidad del Registrador como base para poder emitir un informe jurídico y defender su decisión, es criticada abiertamente por los siguientes motivos: 1. Esa es la única razón en que se basa la reforma legal para permitir recurrir a todos los efectos, no sólo a efectos doctrinales, al Notario autorizante (el juez nunca recurrirá y el funcionario administrativo es la parte interesada), aun contra la voluntad del interesado, y la responsabilidad del Registrador tiene la misma naturaleza que la del Notario. 2. No se puede equiparar, como parece hacer la DGRN, la responsabilidad objetiva del Registrador con la de otros funcionarios administrativos, que sólo tiene lugar en caso de dolo, o culpa o negligencia graves (artículo 145-2 de la LRJAP) y además respecto de los cuales el particular no puede dirigir la acción de indemnización directamente. 3. La exoneración, en su caso, de la responsabilidad del Registrador, por haber aplicado una determinada resolución proclive a la inscripción, no corresponde a la DGRN, sino a los Tribunales, los cuales pueden tener un criterio jurídico distinto, máxime si existen sentencias judiciales sobre la materia contrarias a dicha resolución.
Efectivamente, el pretendido carácter vinculante para los "Registradores" de las resoluciones estimatorias de la DGRN como determinante de la exoneración de responsabilidad no se comparte, porque aun sosteniendo, como hace la DGRN basada en una interpretación pretendidamente finalista y de seguridad jurídica, que cualquier Resolución vincula directamente y con carácter general a todos los Registradores que califiquen títulos de contenido similar al que fue objeto de aquélla, es decir, que la Resolución tiene fuerza de norma jurídica con rango reglamentario; la realidad del tráfico hace que esa identidad no siempre esté clara y, por tanto, el Registrador (como el Juez respecto de la jurisprudencia del TS) podrá separarse en estos casos del aparente criterio de la resolución si lo razona lógica y suficientemente. Por otra parte, el carácter vinculante de las resoluciones decaerá siempre que exista una sentencia judicial en contrario, como ya ocurre, hoy en día, en numerosas materias.
Pero, además y sobre todo, porque mayoritariamente se entiende que la correcta interpretación del artículo del artículo 327-10 de la Ley Hipotecaria es que la vinculación sólo se refiere al título objeto del procedimiento en que recayó la Resolución, para el caso de que comprenda fincas de diferentes Distritos Hipotecarios y por eso usa la expresión "Registros" y no "Registradores" (interpretación literal). Lo que añade el precepto, frente a la regulación anterior, es la necesidad de inscribirse aquél en los distintos Registros una vez declarado inscribible en recurso contra la calificación de uno de los funcionarios y aunque los demás no hayan tenido la oportunidad de intervenir en el procedimiento redactando la nota que se revocó e informando en defensa de la misma, o aunque haya cambiado el titular del Registro cuya nota se recurrió.
Se apoya esta interpretación en los siguientes argumentos: 1. la interpretación contraria es incompatible con el principio de interpretación sistemática de las normas jurídicas (cfr. artículo 3,1 del Código Civil), pues la Ley 24/2001, que redacta el artículo 327 de la Ley Hipotecaria y los restantes párrafos del artículo 18, mantiene intacto el texto que en ese mismo precepto consagra con carácter general el principio de calificación. 2. El artículo 273 de la Ley Hipotecaria, según el cual "en ningún caso puedan ser objeto de consulta (a la DGRN) las materias o cuestiones sujetas a su calificación", al contrario que sucede con otros funcionarios jurídicos con sumisión jerárquica (Abogados del Estado, Fiscales, etc), lo que prueba que la función calificadora es propia y exclusiva del Registrador. 3. El carácter independiente de la calificación del Registrador, semejante a la posición del juez, diga lo que diga la DGRN, mientras no se modifique globalmente el sistema registral actual, como lo prueba la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 23 de febrero de 2004 (posterior a la reforma del citado artículo 327) que reconoce expresamente la independencia del Registrador en su calificación respecto de las instrucciones y resoluciones de la DGRN, no obstante la vinculación jerárquica, declarando que "si estas Instrucciones se inmiscuyeran en funciones de calificación registral que son propias de los Registradores bajo su única responsabilidad, ello supondría la inmisión de un órgano administrativo en la calificación registral de los Registradores, atribuida por Ley a los mismos y no a la Dirección General de los Registros y el Notariado ... de forma que sólo puede calificar el Registrador con el control del posterior recurso gubernativo". Si la DGRN no puede condicionar con instrucciones generales la calificación registral, menos podrá hacerlo con un resolución concreta. 4. Que en el sistema de fuentes del Ordenamiento Jurídico español, las Resoluciones de la DGRN carecen de la condición de norma jurídica, al carecer ésta de potestad reglamentaria (artículo 97 de la CE), y tampoco constituyen jurisprudencia en sentido estricto ni pueden fundar un recurso de casación, por más que tengan una alta consideración jurídica (Sentencias del TS de 13 de Julio 2001 manteniendo la doctrina ya sentada, entre otras, por las de 15 de Marzo de 1991 y 29 de Enero de 1996); por lo que no pueden vincular a los operadores jurídicos. 5. Si las resoluciones de la DGRN tuvieran esa fuerza de norma jurídica o jurisprudencia, serían vinculantes todas, es decir, tanto las estimatorias como las denegatorias, y lo serían no sólo para el Registrador sino también para el Notario, Juez o funcionario autorizante; al no serlo se refuerza la anterior interpretación del artículo 327-10 de la Ley Hipotecaria.
Como resumen se señalan las siguientes conclusiones: a) El informe del Registrador en el recurso gubernativo, como todo informe administrativo y siguiendo a González Pérez, debe contener los hechos (trámites y contenido de la nota recurrida), los fundamentos jurídicos de las causas suspensivas alegadas y la conclusión de mantener la nota o practicar la inscripción. b) Si la DGRN estima que de su contenido se puede derivar la indefensión del recurrente, debe darle "trámite de audiencia". c) La DGRN puede, igualmente, no compartir los argumentos del Registrador, fallando en su contra, pero debe tenerlos en consideración, sin que tenga autoridad para menospreciarlos y prescindir de su estudio. Y d) La responsabilidad objetiva del Registrador refuerza su derecho a informar jurídicamente, pues, aunque se sostenga el carácter vinculante para todos los Registradores de las Resoluciones de la DGRN, las particularidades del supuesto concreto o la existencia de sentencias judiciales contrarias posibilitarían la exigencia de dicha responsabilidad.