PATRIMONIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
1.-P: La cuestión es que un Ayuntamiento quiere vender directamente determinados bienes patrimoniales (edificios antiguos) tras dos subastas desiertas. Se les ha comentado la doctrina derivada de diversas resoluciones DGRN que parece no admiten tal posibilidad y ellos, por su parte, remiten a sendas sentencias que se adjuntan. Afecta a varios registros de Madrid y lo quieren hacer porque si no se consigue vender antes de fin de año no cumplen con los objetivos de déficit.
Las dos sentencias referidas son la de 25 de enero de 2006 (TS Sala de lo Contencioso-Administrativo sección 4ª) RJ/2006/1142, relativa a la aplicación de la contratación directa recogida en el artículo 120.6 del TRRL, y la segunda de 20 de mayo de 2011 (TS Sala de lo Contencioso-Administrativo sección 5ª) RJ/2011/4561 que acoge tal sentencia en relación con la doctrina general del Tribunal, ya en el año 2011.
R: Examinadas las dos sentencias parece llegarse, sin embargo, a conclusiones distintas de lo que pretende hacer ver el Ayuntamiento. En efecto, en la segunda de ellas de 2011, que recoge la citada de 2006 en su fundamento de derecho séptimo, se contienen afirmaciones como las siguientes: SEXTO: El acto municipal que la sentencia anula, en su epígrafe primero resuelve "aprobar la enajenación a la entidad mercantil "XX, S. L.", Agente Urbanizador del PAI ... Se trata, por tanto, de un contrato cuya naturaleza jurídica es la de compraventa. Tal naturaleza, determina, la inaplicación de los artículos 141,159, 182 y 210 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, que se invocan en esos motivos, pues... el contrato celebrado tenía la calificación de privado (ex artículo 5.3 del Texto Refundido de la Ley de Contratos 2/2000 ), y por su carácter de contrato privado, su régimen jurídico era el previsto en el artículo 9 de ese texto legal, con arreglo al cual la normativa aplicable en cuanto a su preparación y adjudicación eran las normas de la legislación patrimonial de las correspondientes Administraciones públicas, lo que remite directamente a la regulación contenida en la legislación de régimen local, en concreto, a lo dispuesto en el artículo 80 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por RDL 781/1986, de 18 de abril , que establece que las enajenaciones de bienes patrimoniales habrán de realizarse mediante subastas pública. Se exceptúa el caso de enajenación mediante permuta con otros bienes de carácter inmobiliario"; así como a lo dispuesto en el artículo 112.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, que también establece la subasta como procedimiento de enajenación, salvo el supuesto de permuta. SÉPTIMO: Es doctrina de esta Sala que la subasta es el procedimiento aplicable a la enajenaciones de bienes de las entidades locales (sentencia de 28 de febrero de 1997, Recurso de Apelación 10823/1991)
Este mismo criterio es seguido en la STS de 25 de enero de 2006 ( RJ 2006, 1142) recurso de casación 2650/2001, si bien con la salvedad de que aquí se admitió la enajenación directa al amparo del artículo 120.6 del RDL 781/1986, de 18 de abril , porque en el caso concreto se habían celebrado previamente dos subastas para la enajenación del bien, la primera declarada desierta y la segunda con adjudicación provisional y definitiva, pero que finalmente no culminó con su formalización por causa imputable al adjudicatario, supuesto inaplicable al presente caso en que no tuvo lugar ninguna subasta previa y en la más reciente de 5 de febrero de 2008 ( RJ 2008, 4089) , recurso de casación 773/2004, que reproduce la doctrina establecida en la anterior sentencia de 15 de junio de 2002 ( RJ 2002, 5932). En efecto, en la última de estas sentencias se declara que : 1) La subasta pública es la regla general en la enajenación de los inmuebles de los Entes locales, según resulta de lo establecido en el art. 112 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales -RBEL - (aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio ); y en términos parecidos se pronuncia el art. 168, citado por la sentencia recurrida, del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril--TR/LS 1976--. 2) El significado de esa regla va mas allá de ser una mera formalidad secundaria o escasamente relevante, pues tiene una estrecha relación con los principios constitucionales de igualdad y eficacia de las Administraciones públicas que proclaman los artículos 14 y 103 de la Constitución ( RCL 1978, 2836) . Y la razón de ello es que, a través de la libre concurrencia que es inherente a la subasta, se coloca en igual situación a todos los posibles interesados en la adquisición de los bienes locales, y, al mismo tiempo, se amplía el abanico de las opciones posibles del Ente Local frente a los intereses públicos que motivan la enajenación de sus bienes. 3) Es en el marco de la idea anterior como ha de ser interpretado el apartado 2 del artículo 112 del RBEL. Ello conduce a que la exigencia del expediente que en este precepto se establece para, a través de la permuta, excepcionar esa regla general de la subasta, únicamente podrá considerarse cumplida cuando, no sólo exista un expediente que autorice la permuta, sino también hayan quedado precisadas y acreditadas en él las concretas razones que hagan aparecer a aquélla (la permuta) no ya como una conveniencia sino como una necesidad .... Siendo la finalidad de la subasta, cuando se utiliza como forma de enajenación de un bien público, ampliar al máximo el abanico de ofertas posibles, para de esta manera acentuar la concurrencia competitiva y estimular en los participantes su esfuerzo o interés por presentar las ofertas más ventajosas para la Administración convocante, la falta de utilización de este procedimiento, que únicamente debe ceder en el supuesto de permuta con otros bienes, no se ajusta a derecho, pudiendo producir, además, menoscabo en la Hacienda Municipal.
No convenciendo, mayoritariamente, a los presentes que la argumentación seguida en estas sentencias pueda sustentar la pretensión del Ayuntamiento de proceder a la enajenación directa de los bienes inmuebles, advirtiéndose incluso que el artículo 120 TRRL citado ha quedado derogado por la disposición derogatoria de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas 2007 y teniendo en cuenta, además, que en ellas se da solución a unos casos muy concretos, sin que de las mismas pueda extrapolarse ninguna jurisprudencia de general aplicación, se optó por seguir el criterio magníficamente expuesto por nuestro compañero Enrique Amérigo y publicado en el número anterior de esta Revista Trámites e incidencias esenciales del procedimiento aplicable a las entidades locales de la Comunidad de Madrid para la enajenación de bienes inmuebles a título oneroso . En este trabajo, tras determinar cuál es la normativa aplicable, a la vista de la legislación estatal y autonómica, va detallando los trámites esenciales en la enajenación de los bienes de las entidades locales: valoración técnica de los bienes, depuración física y jurídica del mismo, adopción del acuerdo por el órgano competente, autorización, en su caso, de la Comunidad de Madrid y sistema de contratación. Respecto de este último señala que el principio general, siguiendo las pautas previstas en el artículo 80 TRRL, que tiene importantes excepciones, es que la enajenación de bienes inmuebles se realice mediante subasta pública (artículo 9.3 de la Ley de Administración Local de Madrid). Este precepto recalca que la enajenación de bienes patrimoniales sólo podrá realizarse por subasta. No se contempla, por tanto, a diferencia de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas y del TR Contratos del Sector Público, la posibilidad de acudir a la enajenación directa en el supuesto de que la subasta quede desierta, sin que quepa entender que esta omisión implique en modo alguno una laguna que permita acudir a las leyes anteriores como legislación supletoria. En todo caso, sigue diciendo, la regla general de subasta tiene importantes excepciones: permuta, enajenación directa de las parcelas sobrantes y, sobre todo, los bienes de los patrimonios públicos de suelo, así como los restantes bienes patrimoniales de las Entidades Locales que resulten clasificados por el planeamiento urbanístico como suelo urbano o urbanizable, los cuales se enajenarán por alguna de las formas previstas en la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid. Pero ninguna de estas excepciones resultan aplicables al supuesto planteado por el Ayuntamiento.
No obstante ese criterio mayoritario, el que suscribe, Ángel Valero entiende que debe ser matizado, al menos en cuanto a la Comunidad de Madrid y a este respecto expone: El artículo 27 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, relativo al desarrollo legislativo y ejecución determina que, en el marco de la legislación del Estado y, en su caso, de los términos que la misma establezca, corresponde a la Comunidad de Madrid el desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y la ejecución de una serie de materias, entre las que figura, en primer lugar, el Régimen Local.
Asimismo, el artículo 33 del Estatuto, relativo al Derecho propio de la Comunidad, determina que, en todo caso, el derecho estatal tiene carácter de derecho supletorio del Derecho propio de la Comunidad de Madrid.
La Ley de Patrimonio de la Comunidad de Madrid (Ley 3/2001, de 21 de junio, BOE nº 179, de 27 de julio de 2001, B.O. Comunidad de Madrid nº 156, de 3 de julio de 2001), recoge el procedimiento de adjudicación directa en el supuesto, entre otros, de quedar desierta una anterior subasta (art. 50.4). Sin embargo, dicha Ley sólo es aplicable a los bienes y derechos que integran el patrimonio de la Comunidad de Madrid (art.1. Objeto), ya que desarrolla el artículo 52.2 del Estatuto de la Comunidad, que determinaba que una Ley de la Asamblea regulará el régimen jurídico del patrimonio de la Comunidad de Madrid, así como su administración, conservación y defensa , previamente desarrollados por la anterior Ley de Patrimonio (Ley 7/1986, de 23 de julio, en cuyo artículo 34 ya se regulaba la posibilidad de enajenación directa).
En aplicación al citado artículo 27 del Estatuto, fue promulgada la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de Madrid (publicada en el BOE núm. 128, de 29 de mayo de 2003, B.O. de la Comunidad de Madrid núm. 68, de 18 de mayo de 2003) que, en su artículo 91, relativo a la enajenación o gravamen de bienes patrimoniales, determina, en su punto 3 que la enajenación de estos bienes sólo podrá realizarse por subasta, salvo en el caso de permuta entre bienes de carácter inmobiliario, cuando la diferencia de valor entre los mismos no exceda del 40 por 100 del que lo tenga mayor. Dicha redacción se correspondía con la redacción del derecho vigente al respecto en el momento de la promulgación, constituido, en lo que al presente afecta, por lo dispuesto en el artículo 80, hoy en vigor, del Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local (aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (BOE nº 26, de 22 de abril de 1986), procedimientos provistos ambos en el vigente y coetáneo Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales (aprobado por Real Decreto núm. 1372/1986, de 13 de junio, BOE núm. 161, de 7 de julio de 1986), artículos 109 y siguientes.
El artículo 80 del Texto refundido de las disposiciones en materia de Régimen Local constituye una norma muy anclada en el tiempo, contemporánea del Reglamento de bienes, que no ha evolucionado como posteriormente lo ha realizado la legislación patrimonial, por lo que su aplicación, dada la evolución de la legislación patrimonial moderna, y el actual contexto de social de subastas desiertas, provoca supuestos de laguna legal, como el que es objeto de la presente.
Sin embargo, el importante artículo 88.3 de la citada Ley de Administración Local de Madrid determina que El régimen jurídico de cada categoría de bienes será el dispuesto por la legislación estatal correspondiente , lo que reenviaría a la legislación estatal en materia de patrimonio -Ley 33/2003 y disposiciones de desarrollo- en lo no previsto por la propia Ley, sistemática también seguida respecto de la contratación de las entidades locales, en el artículo 97 de la aludida Ley de Administración Local de Madrid.
De otro lado, ha de señalarse que el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales determina un sistema de prelación de fuentes, al establecer que el patrimonio de las entidades locales se regirá:
a) Por la legislación básica del Estado en materia de régimen local (esta resultaría el citado texto refundido, con las consideraciones expuestas).
b) Por la legislación básica del Estado reguladora del régimen jurídico de los bienes de las Administraciones Públicas (las de la Ley 33/2003 que tengan tal naturaleza, según su disposición final segunda, entre la que no figuran las normas relativas al procedimiento de enajenación directa).
c) Por la legislación que en el ámbito de sus competencias dicten las comunidades autónomas (como se ha visto, la ley de Administración Local de Madrid sigue el esquema de la legislación estatal predecesora).) En defecto de la legislación a que se refieren los apartados anteriores, por la legislación estatal no básica en materia de régimen local y bienes públicos (es aquí donde entraría la aplicación de los preceptos, no básicos, de la Ley 33/3003 que regulan los supuestos de enajenación directa y en particular, en lo que aquí interesa, el supuesto del artículo 137.4.d).
Por su parte, la Comunidad de Madrid, en sus dos leyes de patrimonio, no ha pretendido la regulación del régimen del patrimonio propio y de las corporaciones locales del ámbito de la Comunidad Autónoma, sino, en estricta aplicación del antes aludido artículo 52.2 del Estatuto, únicamente de su propio patrimonio.
Con posterioridad a la promulgación de las precitadas normas, lo fue la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (BOE nº 264, de 4 de noviembre de 2003), que recoge el supuesto de enajenación directa por haber sido declarada desierta la subasta o concurso promovidos para la enajenación o éstos resultasen fallidos, en su artículo 137.4.d).
Igualmente el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, al que se remite el artículo 112.1 del Reglamento de Bienes de la Entidades Locales, permite en su artículo 170-c la contratación directa en caso de no presentarse ninguna oferta (respecto a su aplicabilidad a la enajenación directa de bienes inmuebles de las entidades locales ver la STS 25 de enero 2006 que la admitió en caso de dos subastas desiertas por aplicación del antiguo artículo 120.1.6 del Texto Refundido de Régimen Local que ha sido sustituido por el citado 170-c).
Por consiguiente, el instrumento para la regulación del patrimonio de las Entidades Locales no es la Ley de Patrimonio de la Comunidad de Madrid, cuyo único objeto es la regulación de su propio patrimonio, sino la Ley de Administración Local de la Comunidad de Madrid, que no recoge el procedimiento a seguir en caso de sucesivas subastas desiertas que nos ocupa, lo que lleva a mi juicio, dada la laguna legal existente (no puede ser admisible y menos en el contexto social actual la obligación de repetidas subastas desiertas), a la necesidad de realizar una integración normativa por aplicación supletoria de una norma, a través de la supletoriedad de la legislación estatal en la materia.
Así, las normas objeto de aplicación supletoria son, por doctrina constitucional, las estatales, dictadas en el ámbito material de sus competencias. Así, la STC 118/1996, de 27 de junio (RTC 1996\), en su FJ sexto, determina, con relación a la cláusula de supletoriedad: A tenor de la misma, una vez que el aplicador del Derecho, utilizando todos los medios usuales de interpretación, haya identificado una laguna en el ordenamiento autonómico, deberá colmarla acudiendo a las normas pertinentes, dictadas por el Estado en el ejercicio de las competencias que la Constitución atribuye; en eso consiste la supletoriedad del Derecho estatal que, por su misma naturaleza, no comporta atribución competencial alguna.
En la misma línea, ha de citarse la STC 61/1997, de 20 de marzo (RTC 1997\) que, en su FJ 12.c) recuerda la anterior doctrina de la STC 147/1991.
De tal forma que, en defecto de norma estatal básica o autonómica aplicable, en materia de formas de enajenación de bienes de naturaleza patrimonial, no pertenecientes al Patrimonio Municipal del Suelo, cabe concluir que es aplicable, de manera supletoria, la legislación estatal no básica en material patrimonial y, en el aspecto que aquí concierne, el procedimiento de enajenación directa previsto en el artículo 137.4.d) de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas por la remisión del artículo 88.3 de la citada Ley de Administración Local de Madrid antes citado o, alternativamente, del artículo 170-c de la Ley de Contratos del Sector Público siguiendo la doctrina citada del Tribunal Supremo.
Ahora bien, por esa misma aplicación supletoria de las normas, para poder efectuar la enajenación directa, será necesario que no hubiese transcurrido más de un año desde la celebración de la segunda subasta y que las condiciones de la enajenación, incluido el precio, no sean inferiores a las anunciadas para la misma .