TRÁMITES E INCIDENCIAS ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO APLICABLE A LAS ENTIDADES LOCALES DE LA COMUNIDAD DE MADRID PARA LA ENAJENACIÓN DE BIENES INMUEBLES A TÍTULO ONEROSO. Por Enrique Amérigo Alonso

El primer paso para determinar el régimen jurídico aplicable al procedimiento de enajenación de bienes inmuebles de las entidades locales de la Comunidad de Madrid debe ser precisar la normativa que ha de regir en tales procesos de contratación.

El examen de esta cuestión ha de partir de lo establecido en el artículo 149.1.18 de la Constitución, según el cual el Estado tiene únicamente competencia para la determinación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, correspondiendo a la Comunidad Autónoma de Madrid, conforme al artículo 27 de su Estatuto de Autonomía, el desarrollo legislativo del régimen local. Esta distribución de competencias implica el siguiente criterio de prelación de fuentes:

-Serán de aplicación, en primer lugar, las disposiciones estatales que tengan el carácter de legislación básica, es decir: la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local; las disposiciones del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, que, según su propia Disposición Final Séptima, tengan el carácter básico; las disposiciones de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, que de acuerdo con su Disposición Final Segunda han sido promulgadas al amparo del artículo 149.1.18 de la Constitución, así como las escasas disposiciones relativas a la materia contenidas en el Texto Refundido de la Ley del Suelo.

-En segundo término, regirán las disposiciones autonómicas sobre la materia establecidas en la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid, que tiene por objeto el desarrollo normativo de las competencias que, en materia de régimen local, corresponden a la Comunidad de Madrid en el marco de la Constitución y de la legislación estatal básica; así como la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid, a la que se remite la Ley de Administración Local de la Comunidad de Madrid en lo relativo a la enajenación de los bienes de los patrimonios públicos de suelo, así como de los restantes bienes patrimoniales de las entidades locales que resulten clasificados por el planeamiento urbanístico como suelo urbano o urbanizable.

-Por último, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.3 de la Constitución, regirá la legislación estatal como derecho supletorio.

En relación con esta última fuente es importante determinar con precisión el alcance de la cláusula de supletoriedad, así como cuál es la normativa estatal supletoria en esta materia, ya que en ocasiones las entidades locales, en sus expedientes de enajenación pretenden la aplicación de normas distintas de las procedentes que conceden una libertad de contratación superior a la jurídicamente admisible.¹ 

El principio de supletoriedad, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, tiene únicamente por finalidad colmar las posibles lagunas existentes en la normativa autonómica. En esta línea, la STC 118/1996 de 27 de junio ha afirmado que el presupuesto de aplicación de la supletoriedad que la Constitución establece no es la ausencia de regulación, sino la presencia de una laguna detectada como tal por el aplicador del Derecho.

Además, aquellas cuestiones reguladas en la legislación autonómica prevalecen en todo caso sobre la normativa estatal no básica. Así lo ha señalado con claridad el Alto Tribunal en su sentencia 214/1989, de 21 de diciembre, en un recurso interpuesto precisamente contra la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, afirmando que serán pues, las normas autonómicas que, ajustándose a las bases estatales, vayan dictándose, las que, en todo caso, desplazarán en su aplicabilidad directa o eficacia territorial a esas otras normas estatales no básicas dictadas al amparo de la disposición final primera de la Ley de Bases del Régimen Local .

En consecuencia, la legislación supletoria regirá únicamente cuando nos encontremos ante una laguna del ordenamiento jurídico, pero no será en modo alguno aplicable respecto de aquellas cuestiones que (como los procedimientos de adjudicación), se encuentren expresamente determinadas en la normativa autonómica.

Visto ya el alcance limitado de la regla del artículo 149.3 de la Constitución, se plantea en segundo lugar la difícil cuestión de determinar la prelación entre la legislación estatal supletoria, al existir diversas leyes estatales que regulan los trámites de los procedimientos de contratación, en concreto: la legislación de régimen local, la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

En este punto es claro, como ha señalado en reiteradas ocasiones la DGRN² que la normativa estatal supletoria será, en primer término, la contenida en la legislación de régimen local, al regular específicamente la enajenación de bienes inmuebles por las entidades locales tanto el Texto Refundido de 1986 como el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.

Estas normas han de prevalecer sobre las reglas de enajenación de los artículos 135 y ss de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, como resulta con claridad del artículo segundo de la misma Ley, el cual establece que serán de aplicación a las comunidades autónomas, entidades que integran la Administración local y entidades de derecho público vinculadas o dependientes de ellas los artículos o partes de los mismos enumerados en la disposición final segunda, que no comprende las reglas de enajenación de bienes inmuebles.³

Ahora bien, lo anterior no significa a mi juicio, frente a lo señalado erróneamente por la Dirección General de los Registros y del Notariado (así, resolución de 3 de enero de 2005) que el legislador haya excluido la posibilidad de aplicar supletoriamente los preceptos relativos a la enajenación de bienes contenidos en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas a la administración local al no relacionar los artículos 136 a 145, que regulan dicha cuestión, en la disposición final segunda como legislación supletoria de la Administración local .

En efecto, con esta afirmación confunde el Centro Directivo legislación básica con legislación supletoria. La circunstancia de que las reglas de enajenación de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas no sean de las comprendidas en la disposición final segunda únicamente determina que carezcan de la condición de normativa básica, pero no excluye que, como legislación estatal y por aplicación de lo establecido en el artículo 149.3 de la Constitución, sean legislación supletoria⁴. Cuestiones distintas son que esa aplicación supletoria tenga una relevancia práctica mínima, pues requerirá la ausencia de previsiones legislativas tanto en la legislación autonómica como en la legislación del régimen local; así como que tenga en todo caso preferencia la legislación estatal de régimen local respecto de aquellas cuestiones que tengan un régimen diferenciado en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, ya que esta última no ha sido promulgada, como resulta del artículo segundo anteriormente citado, para el régimen local.

Por último, respecto de aquellas cuestiones no previstas en la legislación de régimen local y en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, se plantea la cuestión de si es aplicable supletoriamente el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Al respecto, el tenor literal de su artículo 4.1.p parece responder negativamente a este interrogante, al excluir expresamente del ámbito de la Ley los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles que, según señala, tendrán siempre el carácter de contratos privados y se regirán por la legislación patrimonial. No obstante, a pesar del tenor literal del precepto, son varios los argumentos que determinan la aplicación supletoria del Texto Refundido de 2011 respecto de aquellas cuestiones no previstas en la legislación local y patrimonial⁵:

-Una exclusión absoluta de la normativa estatal conllevaría lagunas indeseables en aspectos fundamentales de la preparación y adjudicación de los contratos. Ha de destacarse que la propia Ley de Contratos del Sector Público derogó el único precepto de la Ley de Bases de Régimen Local relativo a la contratación (artículo 88) así como la mayor parte de los artículos del Texto Refundido del Régimen Local relativos a la materia (artículos 112,113,115,116 y del 118 al 125).

-La remisión a la normativa estatal de contratación está prevista tanto en el Reglamento de Bienes (artículo 112), como en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas (artículo 110).

-Normas patrimoniales posteriores a la Ley de Contratos del Sector Público, a pesar de lo establecido en el artículo 4.1 de la misma, se remiten a la legislación estatal de contratación como supletoria (así, el artículo 82.2 de la Ley 2/2008, de 16 de junio, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Extremadura).

-La exclusión prevista en el artículo 4.1 de la Ley no tiene un alcance absoluto, sino que el propio apartado segundo del precepto permite la aplicación supletoria de la norma al señalar que los contratos, negocios y relaciones jurídicas excluido se regularán por sus normas especiales, aplicándose los principios de esta Ley para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse .

Determinada ya la normativa aplicable, los trámites esenciales en la enajenación de los bienes inmuebles por las entidades locales de la Comunidad de Madrid será el siguiente:

-Valoración técnica de los bienes que acredite de modo fehaciente su justiprecio, conforme al artículo 118 del Reglamento de Bienes. Esta tasación pericial ha de efectuarse previamente a la evacuación de ciertos trámites relevantes, ya que ese valor patrimonial no sólo sirve para establecer el precio del bien que se pretende enajenar, sino que también sirve para determinar el órgano de la Administración competente para decidir la enajenación del bien en los municipios de régimen común.

-Depuración física y jurídica del mismo, practicándose su deslinde si fuese necesario, e inscribiéndose en el Registro de la Propiedad si no lo estuviese (artículo 113 del Reglamento de Bienes). Será necesario por tanto realizar cuantas actuaciones sean necesarias para conocer con exactitud la situación física del inmueble, su superficie y linderos, con incorporación al expediente del título de propiedad y cargas existentes sobre el mismo.

Como ha señalado la sentencia de la Audiencia Nacional de 14 de enero de 2009 la depuración de la situación jurídica de la finca no puede ser entendida en un sentido restringido relativo única y exclusivamente al deslinde e inscripción en el Registro de la Propiedad, sino que el procedimiento de enajenación puede también ser suspendido o paralizado, con arreglo al artículo 138.4 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, cuando existan documentos fehacientes o hechos acreditados que prueben la improcedencia de la venta.

Además, a pesar de lo dispuesto en este precepto, no puede en mi opinión considerarse como un elemento imprescindible para la tramitación del procedimiento la inscripción registral. Así, si bien resulta conveniente para ofrecer el bien en las mejores condiciones de enajenación, por aplicación de lo previsto en el artículo 136 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas resultará posible la venta de bienes en trámite de inscripción, deslinde o sujetos a cargas o gravámenes, siempre que estas circunstancias se pongan en conocimiento del adquirente y sean aceptadas por éste.

-Adopción del acuerdo de enajenación por el órgano competente. De acuerdo con la Disposición Adicional Segunda del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público corresponde la enajenación del patrimonio a los Alcaldes y a los Presidentes de las Entidades locales cuando su valor no supere el 10 % de los recursos ordinarios del presupuesto ni el importe de tres millones de euros. En otro caso la competencia corresponderá al Pleno de la Corporación, exigiendo el artículo 47.2.m de la Ley de Bases de Régimen Local la mayoría absoluta del número legal de miembros de las corporaciones cuando la enajenación exceda del 20 % de los recursos ordinarios de su presupuesto.

En los municipios de gran población a que se refiere el artículo 121 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, la competencia se ejercerá por la Junta de Gobierno Local (Disposición Adicional Segunda del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público).

-Autorización, en su caso, de la Comunidad de Madrid. Siguiendo unas pautas análogas a las previstas en el artículo 79 del Texto Refundido de las Disposiciones del Régimen Local, el artículo 91 de la Ley de Administración Local de Madrid establece que la enajenación, gravamen o permuta de bienes patrimoniales cuyo valor exceda del 25 % de los recursos ordinarios del presupuesto anual de la Corporación requerirán la autorización de la Comunidad de Madrid. En los demás casos, deberá realizarse la correspondiente comunicación a la Comunidad de la operación realizada. El procedimiento de autorización no tendrá una duración superior a seis meses y los efectos del silencio administrativo serán desestimatorios.

-Respecto al sistema de contratación, la enajenación ha de realizarse por el procedimiento legalmente establecido. El principio general, siguiendo las pautas previstas en el artículo 80 del Texto Refundido de las Disposiciones del Régimen Local, que tiene, como veremos, importantísimas excepciones, es que la enajenación de bienes inmuebles se realice mediante subasta pública (artículo 91.3 de la Ley de Administración Local de Madrid).

Es de destacar que el precepto citado recalca que la enajenación de bienes patrimoniales sólo podrá realizarse por subasta. No se contempla, por tanto, a diferencia de lo previsto en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, la posibilidad de acudir a la enajenación directa en el supuesto de que la subasta quede desierta, sin que quepa entender que esta omisión implique en modo alguno una laguna que permita acudir a las leyes anteriores como legislación supletoria, por los siguientes motivos:

a) La falta de previsión de este supuesto no implica que nos encontremos ante una laguna del derecho, sino que el legislador madrileño ha optado por configurar la subasta como único procedimiento de enajenación, y ello, como ha señalado el Centro Directivo (así, resolución de 3 de enero de 2005) para salvaguardar la publicidad, competencia y libre concurrencia que debe regir en la contratación con las administraciones públicas en cuanto al contratante, lograr el mejor postor en la adquisición de unos bienes que por su especial carácter de pertenecientes al municipio deben servir al interés general, así como evitar la desvalorización de los bienes de los entes públicos.

b) Además, no puede considerarse en modo alguno que el legislador madrileño no haya contemplado este supuesto, ya que la posibilidad de acudir a la enajenación directa en el caso de que el procedimiento seguido en primer lugar quede desierto está prevista en ciertos supuestos en la legislación madrileña. Así, en el artículo 50.4 de la Ley 3/2001, de 21 de junio, de Patrimonio de la Comunidad de Madrid respecto a los bienes patrimoniales de la Comunidad de Madrid y sobre todo, en la regla que posteriormente examinaremos del art 178.2 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, precepto al que se remite expresamente el propio artículo 91 de la Ley de Administración Local de Madrid.

c) Y, aunque lo anterior no se considere correcto, tampoco cabría acudir como legislación supletoria a Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, sino que sería aplicable, como expuse, la legislación estatal de régimen local, que tampoco permite tal posibilidad.

En todo caso, la regla general de subasta tiene importantes excepciones:

-Se admite en la legislación madrileña, al igual que en el artículo 112 del Reglamento de Bienes, la permuta entre bienes de carácter inmobiliario, cuando la diferencia de valor entre los mismos no exceda del 40 % del que lo tenga mayor. (artículo 91.3 de la Ley de Administración Local).

-Se permite la enajenación directa de las parcelas sobrantes. Así, el artículo 92 de la Ley de Administración Local establece que aquellos terrenos que por su reducida extensión, forma irregular o emplazamiento, no sean susceptibles de uso adecuado y sean calificados por la mayoría absoluta del pleno del Ayuntamiento, previa apertura de expediente con información pública por un mes, como parcelas sobrantes, podrán ser enajenados mediante venta directa al propietario o propietarios colindantes o permutados con terrenos de los mismos.

-Y, como excepción de mayor relevancia, se establece que los bienes de los patrimonios públicos de suelo, así como los restantes bienes patrimoniales de las Entidades Locales que resulten clasificados por el planeamiento urbanístico como suelo urbano o urbanizable, se enajenarán por alguna de las formas previstas en la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid.

Esta remisión ha de entenderse referida al artículo 178 de la referida Ley, que establece que Los bienes de los patrimonios públicos de suelo, así como los restantes bienes de la Comunidad de Madrid y de los municipios clasificados como suelo urbano y urbanizable pueden ser:

Enajenados mediante concurso por el procedimiento abierto o restringido, en la forma prevista en la legislación reguladora de los contratos de las Administraciones públicas. El precio a satisfacer por el adjudicatario no podrá ser el único criterio determinante de la adjudicación, ni este podrá ser inferior al valor que corresponda al bien conforme a la legislación general aplicable.

Cedidos, por precio fijado en convenio interadministrativo suscrito al efecto, a cualquier Administración pública o entidades de ella dependientes o a ella adscritas para el fomento de viviendas sujeta a cualquier régimen de protección pública o la realización de programas de conservación o mejora medioambiental.

Adjudicados, por el precio fijado al efecto, o, en su caso, cedidos gratuitamente, en uno y otro caso por concurso, a entidades cooperativas o de carácter benéfico o social sin ánimo de lucro para la construcción de viviendas sujetas a cualquier régimen de protección pública o la realización de fines de interés social.

Cedidos gratuitamente, mediante convenio suscrito a tal fin, a cualquier Administración Pública o entidad de ella dependiente o adscrita, para la ejecución de dotaciones públicas o promoción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o de integración social.

Permutados por terrenos destinados a infraestructuras, equipamientos y servicios públicos.

2. Cuando los procedimientos a que se refiere la letra a del número anterior, o los concursos previstos en la letra c queden desiertos, la Administración actuante podrá enajenar directamente los bienes, dentro del año siguiente, con sujeción a los pliegos o bases de unos y otros .

Los apartados b) c) y d) de este precepto dan paso al suministro de suelo barato o sencillamente gratuito por las Administraciones para viabilizar actuaciones de interés social, que serían mucho más dificultosas de realizar a los precios de mercado. En todo caso, los apartados señalados, como ha afirmado la Dirección General de los Registros y del Notariado⁶, tan sólo admiten la adjudicación directa sin licitación a favor de administraciones públicas o entidades a ellas adscritas. La cesión de derechos en favor de entidades privadas, deberá en cambio realizarse mediante el correspondiente concurso público.

La previsión del apartado e) es coherente con la regulación de los fines del patrimonio público del suelo previsto en el artículo 176 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, que contempla como uno de sus posibles destinos la conservación y ampliación de los patrimonios públicos del suelo.

Respecto del apartado a) de este precepto ha de destacarse que, a diferencia de la regla general del artículo 91 de la Ley de Administración Local, cuando se trate de patrimonio municipal del suelo, o suelo urbano o urbanizable:

-Se permite acudir a la enajenación directa en el caso de que el concurso quede desierto, con un doble límite, idéntico al que estableció el artículo 284.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992: que la enajenación se realice en el plazo de un año y que sea conforme al pliego de condiciones.

-Se prohíbe que esta clase de bienes sea enajenada mediante pública subasta⁷. La supresión e inadmisibilidad de este procedimiento de enajenación se recoge de una manera expresa tanto en el propio artículo 178 al afirmar que el precio a satisfacer por el adjudicatario no podrá ser el único criterio determinante de la adjudicación como en la propia exposición de motivos de la Ley que señala como una de sus principales novedades la supresión de la subasta como procedimiento de adjudicación de las enajenaciones de los terrenos de los patrimonios públicos de suelo.

A pesar de lo establecido en la parte expositiva de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, lo cierto es que la supresión de la subasta como procedimiento de enajenación no es en modo alguno una novedad del legislador madrileño, sino que ya fue el criterio seguido en la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y de Valoraciones del Suelo, y en consecuencia, en el artículo 284 del Texto Refundido de 1992, según el cual los terrenos pertenecientes al Patrimonio Municipal del Suelo sólo podían ser enajenados en virtud de concurso.

Este cambio de sistema de enajenación encuentra su fundamento en el interés social que ha de perseguir la Administración en el uso del suelo, pues, como señala la propia Exposición de Motivos de la Ley 8/1990, no sería justo que las Entidades Locales utilizasen los terrenos de su propiedad con miras propiamente lucrativas, contribuyendo a incrementar las tensiones especulativas en vez de atenuarlas .

Este interés social en el uso del suelo ha sido igualmente impuesto en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, que tras determinar el destino de los patrimonios públicos del suelo en su artículo 39, establece como garantía del mismo, una importante regla de derecho hipotecario, que supone una novedosa excepción al principio general de imposibilidad de acceso al Registro de las prohibiciones de enajenar en negocios onerosos.

Así, establece el citado precepto que no obstante lo establecido en el artículo 27 de la Ley Hipotecaria, son inscribibles en el Registro de la Propiedad las limitaciones, obligaciones, plazos o condiciones de destino de las fincas integrantes de un patrimonio público de suelo que se hagan constar en las enajenaciones de dichas fincas.

-Por último, como importante limitación de destino de los ingresos obtenidos por la enajenación, dispone el artículo 5 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales que los ingresos procedentes de la enajenación o gravamen de bienes y derechos que tengan la consideración de patrimoniales no podrán destinarse a la financiación de gastos corrientes, salvo que se trate de parcelas sobrantes de vías públicas no edificables o de efectos no utilizables en servicios municipales o provinciales. Naturalmente, como todas las disposiciones relativas al destino del precio, se trata de una norma cuyo incumplimiento no puede afectar a la validez de la enajenación, y que queda al margen del control notarial y la calificación registral⁸.

Enrique Amérigo Alonso

¹ Así, en ocasiones consideran aplicable la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas o la Ley de Contratos del Sector Público, por permitir la primera a la Administración la posibilidad de proceder a la enajenación directa en el caso de que la subasta o concurso quede desierto, y la segunda la posibilidad de acudir al procedimiento negociado cuando no se hayan presentado ofertas en el procedimiento abierto o restringido

 ² Así, recientemente, la resolución de cinco de octubre de dos mil once

³ Únicamente se refiere a esta materia, como legislación básica, el artículo 8.1.c que establece los principios generales de publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad que deben observarse por las Administraciones públicas cuando gestionan su patrimonio.

⁴ En este sentido, el propio artículo 1.2.d del Reglamento de Bienes prevé al regular las fuentes del régimen de los bienes de las entidades locales la aplicación supletoria de la legislación estatal de bienes públicos.

⁵ La aplicación supletoria de la Ley de Contratos del Sector Público en las materias excluidas de su ámbito ha sido el criterio seguido por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en su Informe 25/08, de 29 de enero de 2009, relativo al régimen jurídico aplicable a los procedimientos y formas de adjudicación de los contratos patrimoniales celebrados por una entidad local. También aplica la Ley de Contratos del Sector Público en un recurso relativo a un procedimiento de enajenación de una entidad local la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 5 de diciembre de 2011, si bien no fundamenta en modo alguno el porqué de su aplicación, lo que resulta a mi juicio criticable, pues cita los preceptos de la Ley estatal inmediatamente después de afirmar que la misma excluye este tipo de contratos.

⁶ Resolución de 27 de octubre de 2007, que considera contrario a la legislación madrileña la cesión gratuita a una entidad privada de un derecho de superficie sobre un terreno de propiedad municipal, para la construcción y gestión de una residencia para personas mayores, a través de un procedimiento negociado sin publicidad.

⁷ La regla del artículo 80 del TRRL, que determina que los bienes patrimoniales de las entidades locales se enajenarán por pública subasta no constituye legislación básica, por lo que la legislación autonómica puede establecer un procedimiento de enajenación distinto

⁸ En este sentido, en un supuesto relativo al destino del precio obtenido en la venta de un inmueble de un incapacitado, la resolución de 8 de mayo de 2010, de la Dirección General de los Registros y del Notariado