EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD, LOS SUELOS CONTAMINADOS Y LA FINCA COMO GARANTÍA DE LA RESPONSABILIDAD MEDIOAMBIENTAL- Por Reynaldo Vázquez Lapuerta
I.- INTRODUCCIÓN.
Los bienes inmuebles ya no son la única fuente de riqueza, ni concentran en el mismo grado que antaño el mayor porcentaje del capital. No obstante, su importancia se ve en un aspecto negativo, las crisis inmobiliarias han sido las más graves en los tiempos recientes: Japón hace unos años, Estados Unidos en este momento y en menor medida Irlanda, España y el Reino Unido. Han sido crisis inmobiliarias las que han provocado crisis hipotecarias, éstas financieras y por último las económicas.
En España las crisis inmobiliarias nunca habían provocado una crisis hipotecaria, porque las garantías y los créditos están determinados en unidades monetarias nominales no indiciadas. Si es que en términos nominales alguna vez la depreciación real de los inmuebles no había sido compensada con creces por la subida nominal de los precios consecuencia de la inflación, la caída de los precios de los inmuebles era enjugada en cortísimo plazo por la inflación. Es la primera vez que no hemos enfrentado a un depreciación real sin una inflación excesiva. Esta situción no habría sido grave si la prudencia que exige la Ley del Mercado Hipotecario se hubiese respetado, dado que el margen de precaución establecido por esta norma, del 20% en vivienda y del 30% en otros destinos, parece suficiente sobre todo superado el quinto año de amortización. con los tipos bajos vigentes y cierta inflación.
La pretensión de cubrir las posibles insuficiencias de la garantía con seguros de riesgo hipotecario como se ha pretenido, normalmente desde instancias interesas en captar un negocio nuevo, es ilusoria. Las compañías que aseguran el riesgo de insolvencia de estos créditos pueden garantizar insolvencias individuales porque son sucesos estocásticos, independientes; pero cuando la causa de la insolvencia es ajena a la individualidad del deudor y obedece a un fenómeno social generalizado las compañías de seguros no pueden afrontar los compromisos contraídos. Si nos trasladamos al mercado hipotecario secundario, será eficaz el seguro en las participaciones hipotecarias, pues es un riesgo individual, es la cesión parcial de un crédito singular. En los bonos y cédulas los grandes números hacen que las probabilidades estadísticas se conviertan en certezas, por lo que si las circunstancias generales se mantienen hay una certeza estimada del grado de insolvencia que es descontable del beneficio esperado, por lo que el seguro es prescindible. Si la insolvencia se convierte en norma por variación de las circunstancias macroeconómicas la garantía del seguro será inútil porque la compañía aseguradora también será insolvente, no podrá afrontar todas las insolvencias aseguradas.
El seguro es un responsabilidd personal externa; en España hay otras dos garantías personales concurrentes con la real y cuyos respectivos ejercicios no se excluyen: la responsabilidad personal universal del deudor y la de familiares a través de de la fianza o de las falsas solidaridades que exigen los prestamistas. La garantía personal universal no permite abandonar los bienes hipotecados y liberarse de la deuda. Salvo que expresamente se haya pactado la exclusión de la responsabilidad universal (artículo 140 de la LH) o de las hipotecas en garantía de deuda ajena, el tercero sólo responde con el bien hipotecado, el deudor continuará respondiendo con sus bienes aun después de la ejecución hipotecaria, si lo obtenido es inferior a la deuda.
Desde el punto de vista humano, social y político es comprensible la proposición de IU aprobada por la Asamblea de Madrid con el apoyo del PP para que desaparezca la responsabilidad personal en los préstamos para adquisición de vivienda. Esta proposición tiene la intención de disminuir la ruina de las familias ante la imposibilidad de pagar las cuotas del préstamo y liberarlas de la deuda. De buenas intenciones está adoquinado el camino del infiermo. El artículo 140 de la Ley Hipotecaria permite esta posibilidad, pero la previsión legal no ha tenido ningún éxito. Si el precepto permisivo se convirtiese en imperativo, las consecuencias serían una subida de los tipos de interés fijos o de los diferenciales en los variables. El interés tiene varios componentes: la compensación del coste que tiene adquirir el dinero prestado, los costes de administración, el beneficio esperado y una prima de riesgo por morosidad o fallidos. Esta última tendrá que subir y perjudicará a todos los prestatarios. Un segundo efecto, será que la entidad crediticia exigirá una menor relación préstamo/valor, por lo que la cuantía máxima del crédito inmobiliario disminuirá. Por último, en caso de crisis inmobiliaria, la posibilidad de abandonar los bienes y liberarse de la deuda, estimulará la entrega de inmuebles a bancos y cajas, lo que alimentará y agudizará el hundimiento del valor de los inmuebles y trasladará la crisis al sector financiero. La posibilidad de abandonar se contemplará no solo por los que tienen dificultades económicas para pagar, sino por aquellos que deban más de lo que les costaría comprar un inmueble equivalente.
Los bienes inmuebles siguen siendo básicos en el mundo económico. Aunque la riqueza inmobiliaria puede aumentar, no así el suelo, que es una constante que adquiere mayor importancia por la relación menguante que hay entre el suelo y la población. Ésta aumenta continuamente mientras aquél permanece inalterado o lo que es peor en regresión por los ataques derivados de la contaminación.
Junto a esa importancia, está la derivada de su propia función natural, la contaminación del suelo se puede transmitir a las aguas subterráneas y a las superficiales y a la fauna y flora, de sus usos tanto estratégicos, sociales, culturales: la propiedad inmueble es algo más que una parte del capital tiene un valor sentimental, militar, autarquico y es garantía de confianza, al aumentar su valor aumenta la renta no solo por el aumento del crédito inmobiliario, sino es un factor en si mismo de aumento de la renta por la confianza que adquieren los agentes económicos que les permite afrontar retos que sin esa seguridad se habrían sentido incapaces de abordar.Junto al efecto riqueza está el efecto pobreza, cuando se invierten los signos y el valor del patrimonio inmobiliario disminuye. En la economía, lo mismo que en los equilibrios de la naturaleza, tienen una importancia tremenda las variaciones. Son los datos marginales ante los que el equilibrio se muestra más sensible. Las grandes cifras en las que se asientan los equilibrios están descontadas, son los factores que varían los que producen las oscilaciones hasta que se encuentra un nuevo equilibrio. Al disminuir la riqueza inmobiliaria propia, además del efecto psicológico de empeorar la autoconfianza, disminuye el crédito inmobiliario. Esta disminución produce un daño muy superior al proporcional, porque el crédito ya está comprometido normalmente con operaciones anteriores, por lo que toda la restricción recae sobre nuevas inversiones y en problemas de tesorería que serán mucho más frecuentes que en épocas de prosperidad.
El suelo es un bien escaso y además es muy vulnerable por la contaminación. Los procesos de descontaminación son largos y caros, por lo que la degradación es difícilmente reversible. Estamos ante un bien escaso, no renovable, sometido a procesos de destrucción.
El suelo en su relación con la contaminación puede contemplarse de dos modos distintos 1) como víctima de la contaminación 1 y 2) como garantía financiera para hacer frente a las responsabilidades derivadas de la contaminación, tanto en su aspecto preventivo como reparador.
II.- LA FINCA COMO GARANTÍA DE LA RESPONSABILIDAD MEDIO AMBIENTAL.
Los principios de nuestro ordenamiento en relación con la contaminación son I. Prevención, hay que evitar que se produzca el daño con medidas preventivas. II. Reparación, si se produce hay que reponer la naturaleza a su estado primitivo o equivalente. III. Responsabilidad del operador, tanto en las medidas preventivas como en las reparadoras, que deberá realizarlas a su costa o financiar las que realice la administración. Para que el principio de quien contamina paga sea efectivo, si la administración actúa, bien por eficacia, bien por negativa del obligado, debe reintegrase de los gastos. Para ello, 1º la ley anticipa la constitución de garantías financieras previas al nacimiento efectivo de la responsabilidad, 2º contempla la posibilidad de constituirlas producido el daño para garantizar la recuperación de las impensas de la reparación y 3º los medios para resarcirse en caso de falta de reintegro voluntario por el obligado de los gastos anticipados por la administración exitan o no garantías.
El Registro de la Propiedad nació para dar seguridad al tráfico jurídico y protección de los derechos a través de la publicidad de las titularidades inmobiliarias inscritas que gozan de un principio de legitimación derivada de las garantías exigidas en la forma de los títulos inscritos y de la calificación que los depura en su acceso a la inscripción. Estas características hacen que sea una institución útilísima para ciertos tipos de contaminación e inútil para otros. Entre éstos, todos los que no están vinculados a una finca, por ejemplo, una contaminación atmosférica derivada de un transporte de mercancías peligrosas, incluso aun cuando tenga su origen en un inmueble se difundan más allá de sus límites, un derrame de purinas de una explotación porcina que llegue a un río próximo. Por el contrario será útil en aquellos casos en haya un inmueble que sufre la contaminación (huella sonora) y especialmente en el caso de suelos contaminados si en ellos concurre la actividad contaminante y el daño de la contaminación. El mercado exige la intranscendencia en sus puntos de equilibrio de las conductas aisladas, la inexistencia de costes de transmisión y \ transparencia, ésta se consigue, en el ámbito inmobiliario, a través del Registro que suministra el conocimiento de los derechos reales o de los que afecten a tercero, de sus titulres y de su alcance, así como de otras situaciones que afecten a los inmuebles, en estos casos destaca la regulación de suelos contaminados por favorecer la transparencia de la contamincion del suelo y por la afección del mismo a la reparación.
Además de la publicidad real, el registro permite que la propia finca contaminada u otra cualquiera se conviertan en la garantía que exige la legislación frente a los riesgos y daños medioambientales.
La Ley 26/2007 de 23 de octubre (Jefatura del Estado), de Responsabilidad Medioambiental en su preámbulo indica que el artículo 45 de la Constitución Española reconoce el derecho de los ciudadanos a disfrutar de un medio ambiente adecuado como condición indispensable para el desarrollo de la persona, al tiempo que establece que quienes incumplan la condición de utilizar racionalmente los recursos naturales o la de conservar la naturaleza estarán obligados a reparar el daño causado con independencia de las sanciones administrativas o penales que también correspondan. Se trata de una responsabilidad que no necesita sanciones penales o administrativas, cuando se producía un ilícito penal o una infracción administrativa se preveía el daño y se proveía a la reparación, hoy esta reparación es objetiva, se imponen al operador con independencia de culpa, dolo o negligencia con lo que se completa el marco legal de protección de los recursos naturales.
La responsabilidad consiste en devolver los recursos naturales dañados a su estado original, sufragando el operador el total de los costes a los que asciendan las correspondientes acciones reparadoras o preventivas destinadas a evitar el daño. Al poner el énfasis en la restauración total de los recursos se prima el valor medioambiental el cual no se entiende, satisfecho con una mera indemnización dineraría. Se trata de una responsabilidad objetiva, basada en los principios de prevención y reparación y de que quien contamina paga, exigible dentro de un régimen administrativo. Se separa pues de la responsabilidad civil clásica en la que los conflictos entre el causante del daño y el perjudicado se dirimen en sede judicial.
Los operadores de las actividades económicas o profesionales incluidas en Ley de Responsabilidd Medioambiental están obligados a adoptar y a ejecutar las medidas de prevención, de evitación y de reparación de daños medioambientales a sufragar sus costes, cualquiera que sea su cuantía cuando resulten responsables de los mismos. La autordad competente, cuando considere que existe amenaza de daños o de producción de nuevos daños, podrá ejecutar a costa del sujeto responsable las medidas de prevención o de evitación. Así mismo ante un supuesto de daño medioambiental podrá ejecutar a costa del sujeto responsable las medidas reparadoras. También por razones de una más eficaz protección de los recursos naturales podrá la autoridad competente acordar y ejecutar por si misma las medidas de prevención, de evitación de nuevos daños o de reparación y recuperará del operador o, cuando proceda, del tercero que haya causado el daño o la amenaza inminente, los costes en que haya incurrido por la adopción de las medidas.
Los principios básicos de la Ley de Responsabilidad Medioambiental son la prevención y quien contamina paga (Art. 1), hay que evitar el daño, pero si se produce quien ha contaminado debe pagar, el gasto no debe ser soportado por la Administración, lo mismo ocurre con las medidas preventivas, quien genera el riesgo debe adoptarlas a su costa. Si la administración correspondiente las realiza subsidiariamente tiene derecho a resarcirse.
La LRM tiene una visión más completa del problema de la contaminación que la legislación de suelos contaminados, la contaminación no se limita al suelo, contempla medidas preventivas y garantías para el caso de que se produzca la contaminación, pero no es aplicable a todas las actividades.
En la legislación especial de suelos contaminados el principio de que quien contemina paga se encuentra también presente. Los costes de limpieza deben ser sufragados por el obligado a la descontaminación. Lo repiten diversos preceptos como el 8.1. del Decreto 326/1999 ("En todo caso, los costes de limpieza y recuperación de los suelos contaminados correrán a cargo del obligado, en cada caso, a realizar dichas operaciones."), el 62 de la Ley 5/2003 (En todo caso, los costes de limpieza y recuperación de los suelos contaminados correrán a cargo del obligado a realizar dichas operaciones.") o el 28 de la Ley 10/1998 ("En todo caso, los costes de limpieza y recuperación de los suelos contaminados correrán a cargo del obligado, en cada caso, a realizar dichas operaciones.").
El artículo 26 de la Ley de Responsabilidad Medioambiental regula las garantías que deben preconstituirse para responder de los posibles daños medioambientales y sufragar las medidas reparadoras. Estas son el seguro, la reserva técnica vinculada y el aval bancario. Desde el Colegio de Registradores se ha solicitado que se admita la garantía hipotecaria en los mismos términos que se indicarán más adelante para las garantías una vez acaecido el daño o la situación de peligro. Es cierto que la Directiva 2004/35/CE del Parlamento y del Consejo, de 21 de abril, impone a los Estados miembros exigir garantías financieras a los operadores de actividades que puedan afectar al medioambiente. Pero, al margen del mimetismo a que suele acudir nuestro legislador a la hora de incorporar las exigencias de las Directivas, lo cierto es que en este caso el calificativo de financieras de la Directiva no especifica cuales pueden ser las modalidades de garantía. En español el concepto financiero se suele emplear en un sentido más restrictivo que en otros idiomas. La expresión garantías financieras debe estenderse como garantía de la devolución de la financiación de las obras. Del mismo modo que se introduce la figura de la reserva técnica contable, bien puede propugnarse la hipoteca inmobiliaria e, incluso, la mobiliaria como garantía financiera. La hipoteca es el sistema de garantía menos costoso financieramente para las empresas. Su coste de constitución es reducido, ínfimo en comparación con las primas del seguro o las comisiones del aval bancario que en la mayoría de los casos exige una pignoración de valores o la constitución de una hipoteca como retrogarantía, esta retrogarantía tiene un coste documental mayor que si se constituyese directamente en favor de la Administración y demás está sujeta al impuesto de actos jurídicos documentados (1%) frente a la exención subjetiva si el garantizado es la administración (45 TR ITP y AJD). Un hipoteca de trescientos mil euros que garantizase un riesgo generable en diez años, si se hiciese por convenio administrativo, tendría unos gastos fiscales y documentales nulos y registrales de 117"12 ?. Un aval bancario con una comisión del 0"25% trimestral, 1% de apertura y retrogarantía hipotecaria, tendría además de los gastos notariales, 3,000 ? por motivos fiscales, 225,23 ? registrales (mayores que en el primer caso), y 33,000 ? bancarios, lo que hace un total, prescindiendo de los notariales, de 36,225"23 ? frente a 117"12 ?, es decir, éstos suponen el 3"23% de aquéllos.
La hipoteca constituida con carácter previo al posible daño puede recaer sobre un inmueble que quede afectado por el daño y en consecuencia disminuido su valor, por lo que si el valor del bien ofrecido en garantía pudiese verse afectado por el potencial daño medioambiental la relación garantizado/valor deberá ponderarse en función de dicho riesgo; por ejemplo: G/V < 07 [coeficiente de seguridad para garantizar la eficacia con carácter general] * k [coeficiente menor igual a uno, k<1, que estima el posible deterioro de la finca por el daño medioambiental]: G/V < 0"7 * k.
Un posible inconveniente que se achaca a la hipoteca como garantía previa es que su ejecución puede dañar mortalmente la viabilidad de la actividad empresrial de la compañía que ha contamindo. Al accidente se suma la ejecución de la garantía. Cierre de la empresa y paro completan el desastre ecológico. Estas consecuencias secundarias indeseables se puecen producir, pero de la misma forma que con la reserva técnica o con el aval, tenga o no retrogarantía hipotecaria, incluso en los casos de ausencia de garantía. La obligación de reparar el daño disminuirá la viabilidad de la empresa y podrá llevarla a cerrar su actividad. La única garantía que no agravará el buen fin económico de la empresa será el seguro, pero su coste es muy superior, sobre todo cuando los países de nuestro entorno no han exigido la constitución de garantías análogas.
A pesar de todas las prevenciones que se puedan adoptar puede ocurrir que el daño se produzca y que no haya garantía, la LRM no comprende todos las actividades ni cuantías, o que las preconstituidas sean insuficientes, por no tener la solvencia esperada, porque su cálculo al haberse hecho por riesgo haya quedado corto frente al real o por debilitación sobrevenida de la garantía. En estos supuestos el principio de responsabilidad formulado por el artículo 1 LRMA y refrendado en otros como el 23 que contempla la recuperación de los gastos sufragados por la Administración, lo mismo que el 48, permiten la exigencia inmediata de otras garantías.
Estas garantías podrán convenirse voluntariamente con el obligado a la reparación o imponerse coactivamente. En cualquier caso lo importante, a la vez que se adoptan las medidas materiales idóneas para evitar, minorar o reparar el daño, es asegurar que la responsabilidad teórica enunciada de que quien contamina pague sea efectiva y evitar que la Administración actuante acabe soportando la carga financiera de la prevención o reparación.
La posición de la Administración ante las garantías producido el daño o iniciada la acción subsidiaria es más débil que en una situación en que la actividad posiblemente lesiva aún no se ha iniciado, porque ante ésta se puede ser más exigente, se puede negar la actividad, se pueden perfilar las garantías estableciendo requisitos; pero producido el daño la Administración tendrá que acoger lo mejor que encuentre, que no siempre tendrá el nivel deseable, y además deberá actuar con rapidez porque el daño medioambiental no sólo deteriora los recursos naturales, sino también los económicos del operador y estimulará la tentación de eludir responsabilidades. Tendrá que actuar simultáneamente en la vía material y en garantizar la recuperación financiera de la inversión.
Podrán adoptarse las medidas cautelares urgentes contempladas en la Ley General Tributaria (LGT) por la remisión que a ella hace la Ley General Presupuestaaria (LGP) a la que a su vez se remite la LRMA.
La más inmediata es la anotación de embargo preventivo del artículo 81 de la Ley General Tributaria que exige: peligro de elusión de la responsabilidad, proporcionalidad, duración breve, convertibilidad en definitiva o sustitución o ampliación temporal.
Este artículo contempla la adopción de otras medidas como la prohibición de enajenar, pero esta medida no tiene sentido, lo importante es la traba de un valor que sé consigue con la anotación preventiva del embargo cautelar urgente o preventivo ordinario. Esta anotación podrá convertirse ulteriormente en una anotación preventiva de embargo normal a la que transferirá su prioridad o la anotación que pueda acordarse si se siguiese la vía penal.
El artículo 46, 1. e) de la Ley de Responsabilidad Medioambiental al regular la terminación convencional contempla la obtención de garantías del cumplimiento que deberán asegurar en todo caso los objetivos de esta Ley (46, 2 LRMA). No desarrolla cuales serán las garantías posteriores o de resarcimiento, dentro de ellas caben las citadas como previas en su artículo 26, las reales (hipoteca inmobiliaria, prenda, hipoteca mobiliaria) y otro tipo de garantías personales. El seguro que aparece como figura fundamental entre las previas al daño, tiene difícil cabida porque el elemento aleatorio inicial ha desaparecido, ahora estamos ante una infracción por no haber adoptado las medidas oportunas o ante un daño, en ambos casos con un coste estimado o estimable. No es un suceso que puede aleatoriamente producirse, y generar una indemnización determinada o no, el hecho ya se ha producido y estamos ante un problema de cuantificación de la indemnización y de asegurar su cobro.
En las garantías que podemos llamar posteriores hay dos supuestos, aquél en que colabora el operador, independientemente que asuma o no la reparación, repara o garantiza la financiación de la reparación, y aquél en que no hay colaboración, ni repara ni garantiza.
Para garantizar las cantidades soportadas por la Administración o convenidas con el operador se podrá exigir que se constituya aval solidario de entidad de crédito o sociedad de garantía recíproca, certificado de seguro de caución de acuerdo con la LGT. Debería estar recogida entre las garantías de admisión obligatoria la hipoteca que reúna los requisitos de las operaciones de cobertura del mercado hipotecario secundario. Conforme con esta normativa si el valor del bien sobre el que se hubiese constituido la hipoteca disminuyese en más del 20% deberá ampliarse sobre otros bienes o completarse con otro tipo de garantía. Este es el criterio seguido por la legislación del Mercado de Hipotecario que exige que las garantías hipotecarias sean siempre económicamente eficaces para que lo sea la cobertura del mercado secundario.
Cuando se justifique que no es posible obtener dicho aval, hipoteca o certificado o que su aportación compromete gravemente la viabilidad de la actividad económica, la Administración podrá admitir garantías que consistan en otra hipoteca mobiliaria o inmobiliaria, prenda, fianza solidaria u otra que se estime suficiente.
El operador o el obligado a la reparación podrá solicitar de la Administración que embargue los bienes que él proponga. De este embargo se tomará, en su caso, anotación preventiva. El anterior Reglamento General de Recaudación contempló la posibilidad de utilizar las mediadas cautelares de la Administración como garantías definitivas si eran aceptadas por el interesado. La medida cayó en desuso, pero la Ley General Tributaria vigente ha vuelto a contemplar esta posibilidad. Esta medida tiene ventajas (rapidez y economía) e inconvenientes (menor eficacia que la hipoteca o el crédito refaccionario, por la eficacia que en España se le da al embargo) sobre las garantías reales expuestas.
Podrán dispensarse total o parcialmente las garantías en los casos siguientes:
a) Cuando sean inferiores a una cuantía.
b) Cuando el obligado al pago carezca de bienes suficientes para garantizar la deuda.
c) Cuando afecten substancialmente a la continuidad productiva.) Cuando no se obtienen por vía voluntaria las garantías, hay que recurrir al imperio dé la Administración, en especial al embargo. El artículo 48. 4 LRM se remite al artículo 10 de la Ley General Presupuestaria, el cual lo hace a la Ley General Tributaria y al Reglamento General . de Recaudación, tanto en las medidas provisionales como en su ejecución. Las medidas preventivas deben ser por las razones expuestas inmediatas.
Si no hubiese garantías constituidas y no se constituyesen voluntariamente, con respeto siempre a! principio de proporcionalidad, se procederá al embargo de los bienes y derechos del obligado en cuantía suficiente para cubrir el importe de la reparación. A esto efectos podrá comprobarse e investigarse la existencia y situación de los bienes o derechos de los obligados a la financiación de las medidas materiales, los cuales deberán poner en conocimiento de la Administración, cuando ésta así lo requiera, una relación de bienes y derechos integrantes de su patrimonio en cuantía suficiente para cubrir el importe.
Las garantías posteriores podrán concurrir unas con otras o sucederse en el tiempo total o parcialmente, lo mismo puede ocurrir con las previas y podría ser conveniente regular reglamentariamente estos aspectos. La particularidad en las posteriores es que podrán completarse las ofrecidas voluntariamente con las medidas cautelares adoptadas desde la Administración, que incluso pueden ser consentidas por el propio operador o pactadas con él a su solicitud.
Un caso especial es cuando la reparación recae sobre un inmueble propiedad del operador o del obligado a la reparación, mientras duren las obras, podrá exigirse anotación preventiva en los términos previstos en la legislación hipotecaria para el crédito refaccionario, por las cantidades que de una vez o sucesivamente se hubiesen invertido.
Esta propuesta es realmente innovadora y, por otro lado, enraizada en la más antigua tradición jurídica. La anotación preventiva de crédito refaccionario, es una solución antigua, caída en desuso, probablemente por ser desconocida, el proyecto de Economía Sostenible recientemente presentado la contempla como un instrumento útil en la financiación de la rehabilitación de edificios.
En nuestro caso garantiza a la Administración frente al causante del daño. La Administración lo repara y tiene derecho a resarcirse para lo cual tiene una garantía que recae sobre el mismo bien sobre el que se actúa, pero además tiene como ventajas:
1º Admite una cierta indeterminación inicial,
2º Se convierte en hipoteca con la prioridad de la anotación.
3º Junto a estas dos características tiene una tercera que es la anteposición a otros derechos constituidos sobre el inmueble.
Los titulares de derechos sobre la finca que son inocentes del daño, como ciudadanos tienen derecho a resarcirse del mismo, pero la indemnización tiene que provenir del causante o responsable, si la Administración repara está produciendo un enriquecimiento en el dueño y en los restantes titulares de derechos sobre el inmueble, por lo que es lógico que la Administración se resarza antes que ellos. Al adoptarse este criterio la anotación preventiva de crédito refaccionario es ideal porque da a la Administración preferencia sobre el aumento de valor generado por la reparación.
Mientras duren las obras podrá exigirse anotación preventiva en los términos previstos en la legislación hipotecaria para el crédito refaccionario, por las cantidades que de una vez o sucesivamente se hubiesen invertido. Si hubiese titulares de derechos inscritos la fijación del valor del bien al iniciarse la reparación a los efectos del artículo 61 LH debería hacerse por la Administración competente, evitando la vía judicial. Si alguno de aquellos resultase perjudicado podrá reclamar contra el que causó el daño.
Si volvemos a la legislación de suelos contaminados podemos comprobar que la figura de la anotación de crédito refaccionario encaja perfectamente, tanto la L 10/1998, artículo 27. 2. p. 3º, como la Ley 5/2003, artículo 59.3., establecen que en todo caso, si las operaciones de limpieza y recuperación de suelos contaminados fueran a realizarse con financiación pública, sólo se podrán recibir ayudas previo compromiso de que las posibles plusvalías que adquieran los suelos revertirán en la cuantía subvencionada en favor de la Administración pública que haya financiado las citadas ayudas. Tal compromiso habrá de garantizarse en la forma que reglamentariamente se establezca y deberá extenderse tanto a la cuantía subvencionada cuanto al interés legal de la misma. (59.3 Ley 5/2003).
Cuando las operaciones de limpieza y recuperación de suelos contaminados se realicen con financiación de la Comunidad de Madrid, bien mediante la concesión de ayudas o bien mediante la ejecución subsidiaria las plusvalías que puedan generarse como consecuencia de la limpieza o recuperación del suelo contaminado revertirán a la misma, en la cuantía que haya sido objeto de financiación. Los beneficiarios de las ayudas contempladas en el apartado anterior no podrán recibirlas si previamente no han asegurado la efectividad de la reversión de las plusvalías, en caso de que se produzcan (artículo 10. D. 326/1999).
En el caso en que se celebre un convenio con la Comunidad de Madrid para la limpieza y recuperación de suelos contaminados deberá ser autorizados por el Gobierno de la Comunidad de Madrid y suscritos en nombre de ésta por la Consejería competente en materia de medio ambiente, contendrán, necesariamente el presupuesto y los mecanismos de financiación, se concretarán, en su caso, los incentivos económicos que puedan servir de ayuda para financiar los costes en los que se incurra en su ejecución, e incluirán el compromiso de que las posibles plusvalías que adquieran los suelos revertirán en la cuantía subvencionada (artículo 62 de la Ley 5/2003).
La ejecución de las garantías tanto impuestas como voluntarias, incluida la hipotecaria, se hará por la vía de apremio administrativa. Hemos visto que el artículo 48 Ley de Responsabilidad Medioambiental se remite al 10 de la Ley General Presupuestaria y ésta a la Ley General Tributaria cuyo artículo 163 dice en su número 1. El procedimiento de apremio es exclusivamente administrativo. La competencia para entender del mismo y resolver todas sus incidencias corresponde únicamente a la Administración.
Si la deuda estuviera garantizada se procederá en primer lugar a ejecutar la garantía a través del procedimiento administrativo de apremio.
No obstante, la Administración podrá optar por el embargo y enajenación de otros bienes o derechos con anterioridad a la ejecución de la garantía cuando ésta no sea proporcionada a la deuda garantizada o cuando el obligado lo solicite, señalando bienes suficientes al efecto. En estos casos, la garantía prestada quedará sin efecto en la parte realizada al ejecutar los embargos.
No obstante la ejecución por la vía gubernativa, podrá inscribirse y será conveniente que se prevea la posibilidad de otros procedimientos de ejecución por si se produjera la subrogación de algún acreedor o titular posterior, de inferior rango.
El Registro de la Propiedad es respecto a los suelos contaminados un instrumento que da seguridad en el tráfico, no sólo al hipotecario, es un medio para asegurar el principio de quien contamina paga y es la garantía más barata para hacer frente a las responsabilidades medioambientales.
Reynaldo Vázquez Lapuerta