EXPROPIACIÓN.
1.-P: Se pregunta si un procedimiento de expropiación forzosa seguido por el sistema de tasación conjunta se puede inscribir sólo con el pago o consignación del precio de la Administración actuante, sin constar todavía el justiprecio del Jurado Provincial.
R: A.-Un grupo de compañeros estimó que no por las siguientes razones:
En análisis conjunto de los artículos 33 CE,349 Cc, 30, 48, 51, 53, 59 a 70 y 124 LEF y concordantes de su Reglamento, 38 y 39 Ley 6/1998; 117 a 124 y 138 a 142 Ley Suelo CAM, 222 y 224 TR Ley de Suelo ( aprobado por RDL 1/1992), 32RH, 22 26 RD 1093/1997 DE 4 de julio y la Resolución DGRN de 9 de junio de 1992, que se desgranan a continuación.
La Ley de Suelo de la CAM ( a la que corresponden las competencias urbanisticas según la sentencia el TC num. 61 de 20 de marzo de 1997), remite a la legislación de expropiación forzosa el procedimiento para el desarrollo de la expropiación urbanistica, tanto en el sistema de tasacion individual como en el de tasación conjunta ( cfr art 123 LS CAM).
La regulación general del procedimiento expropiatorio contenida en la LEF, puede inferirse el siguiente iter procedimental: Primero, la fijación del justiprecio (y no cabe hablar de tal sino cuando media conformidad con los interesados sobre la tasación del bien o, en su defecto, la pertinente decisión del Jurado de Expropiación, conclusión esta que tanto es aplicable a la hipótesis de expediente expropiatorio individualizado como a la de tasación conjunta -cfr art 140 LS CAM, 30, 35, 48, 64, 67, 69 LEF, 202-8º y 9º RGU). Segundo, el pago o consignación del justiprecio así fijado. Tercero, la ocupación de la finca y el levantamiento del acta de ocupación (cfr arts 30, 48 51 y 53LEF).
Del iter anterior y habida cuenta de que el titulo inscribible en el Registro de la Propiedad del bien expropiado cuando fuera de la clase de los inscribibles en tal Registro, es el acta de ocupación (cfr arts 53 citado, 32 RH, 60 REF, 39-2 Ley 6/1998, 209-2 RGU), se desprende que la inscripción en el Registro, quedará supeditada a la fijación y pago o consignación del justiprecio definitivo en vía administrativa. Así lo confirma la literalidad de los siguientes preceptos de nuestro Ordenamiento: arts 39-2 Ley 6 /1998, 53LEF, 32RH, 60REF, 209-2 RGU, y 24-1 RD1093/1997; y en el mismo sentido, aunque anteriores a la Constitución, el 349 CC y 124 LEF. Y así se desprende también del art 224-1 TR Ley de Suelo, aprobado por RDL 1/1992, declarado vigente por la ley 6/1998, y 210RDU, pues, declara que la adquisición de la propiedad del bien expropiado por la administración se produce una vez finalizado el expediente expropiatorio (lo que incluye la fijación del justiprecio) y levantada el acta de ocupación con todos los requisitos legales; y es sabido que el hecho inscribible en el Registro de la Propiedad es precisamente esta traslación de la propiedad del bien a favor del expropiante o beneficiario (cfr art 2LH).
No se advierte, por tanto, razón para excepcionar de esta exigencia de supeditación de la inscripción registral a la fijación y pago o consignación del justiprecio, en el supuesto de declaración de urgente ocupación (el que se produce en los casos de actuación por el sistema de tasación conjunta -cfr art 38 Ley 6/1998). En estos supuestos, la excepcionalidad radica en la posibilidad de ocupación con el solo depósito de las cantidades en que la administración tasa la finca inicialmente, sin necesidad de esperar a la fijación y pago del justiprecio definitivo en vía administrativa. Mas, claramente dice el art 60 REF y 32 RH, que en tales casos, el acta previa a la ocupación y el justificante de tal depósito, solo posibilitan una mera anotación preventiva en el Registro de la Propiedad y que la inscripción definitiva deberá esperar a la fijación y pago del justiprecio. Esta conclusión es, además, coherente con el 52.7 LEF, cuando dice que ocupadas las fincas, se sigue el expediente expropiatorio en sus fases de justiprecio y pago, conforme a las reglas generales de los artículos anteriores.
No cabe alegar en contra de la supeditación de la inscripción a la fijación definitiva y pago del justiprecio, en los casos de tasación conjunta, los arts 38 (por cierto, declarado inconstitucional por el TC) y 39 L6/1998, pues, de estos preceptos no solo no se infiere, según este criterio, una excepción a dicho criterio sino que viene a confirmarse tal supeditación. En efecto, el hecho de que el art 38 se refiera al pago o depósito del importe de la valoración establecida por el órgano competente al aprobar el proyecto de expropiación..," y que el art 39 se inicie con la expresión "Una vez efectuado el pago o consignación se levantará acta de ocupación.."; no permite deducir que una vez realizado el pago o consignación de aquella estimación administrativa, pueda levantarse acta de ocupación y obtenerse la inscripción definitiva en el Registro. Y ello por las siguientes razones:
-Este inciso inicial del art 39, ciertamente, habla de pago o consignación pero no especifica más; y entender que puesto que el 39 va después del 38, tal pago será el de la estimación administrativa contemplada en este, es sencillamente ingenuo. Para empezar, adviértase ya lo significativo que es el uso del termino consignación, que se emplea en la ley para el justiprecio mismo, y no para la estimación administrativa inicial, para la cual se habla de depósito. Pero es que los precedentes del 38 y 39 Ley 6/1998, nos demuestran que el 39 no se refiere sólo a la tasación conjunta sino a toda hipótesis expropiatoria, y que el pago o consignación que contempla, no es la de la estimación inicial administrativa sino la del justiprecio. En efecto, tales preceptos son trasunto literal de los arts 220 y 223 TR LS de 1992, entre los cuales, se ubicaban los arts 221 y 222, relativos a toda hipótesis expropiatoria, individualizada o con tasación conjunta. Por tanto, en origen, la norma del 223 TRLS de 1992 (hoy, 39-1 Ley 6/1998), cuando habla de "efectuado el pago.." no se estaba refiriendo a esa estimación administrativa inicial, sino al justiprecio en general, al que aludían los arts anteriores 221 y 222. Y si esto era así antes, del solo hecho de que hoy el 39-1, quede justo después del antiguo 220 TRLS 1992 (hoy 38 Ley 6 /1998), no puede deducirse, sin más, que el inciso inicial de aquél se refiera ahora al pago de esta estimación administrativa inicial.
- No sería lógico entender que el 39-1 se refiera al pago de la estimación inicial de la Administración y, justo a continuación, el 39-2 de la misma ley, diga que el título inscribible es el acta de ocupación y la justificación del pago o consignación del JUSTIPRECIO.
- Entender que el pago al que se refiere el 39-1 Ley 6/1998, es el de la estimación administrativa inicial, exigiría improvisar un acta de ocupación sui generis, distinta de la contemplada como norma general en el art 53 LEF, pues, mientras que esta se levanta después de fijado y pagado o consignado el justiprecio, aquella se levantaría tras el solo depósito de la estimación administrativa inicial. Ahora bien, ¿en que precepto fundaremos este nuevo acta? Adviértase que el 38 Ley 6/1998, no la contempla, sino que se remite a los arts 52, nums 6 a 8 LEF, conforme a los cuales, ocupada la finca, se sigue el resto del expediente con arreglo a las normas generales; esto es, no habrá otro acta de ocupación que la que sigue al pago del justiprecio. Así pues, si no tenemos apoyo normativo para este acta sui generis anterior a la fijación y pago del justiprecio, ¿por qué entender que el pago a que se refiere el 39-1LS 1998, es el de la estimación administrativa inicial? ¿No es más lógico, en función del criterio sistemático de interpretación de normas legales (cfr art 3 CC), entender que este pago o consignación a que se refiere el 39-1, es el mismo pago o consignación a que se refiere el 39-2, esto es, el del justiprecio definitivo, de modo que el acta de ocupación a que se refiere el 39-1, es el acta de ocupación general a toda hipótesis expropiatoria, contemplada en el art 53LEF?
-Por último, si se tiene en cuenta la exigencia de interpretación estricta de los preceptos excepcionales, que impone el art 4 CC, ¿porqué habríamos de entender que la expresión inicial del art 39-1 LS 1998, alude a la estimación administrativa inicial, cuando ello conduciría a hacer prevalecer la excepción y no la norma general?
El que el artículo 26-3 del RD 1093/1997, pudiera conducir a una consecuencia diferente de la que aquí se sostiene, no puede desconocerse que tal RD se dictó conforme a la legislación vigente en ese momento, buena parte de la cual, fue derogada por la ley 6/1998, (en concreto, se derogó por esta ley los arts 219, 220 y 223 TR Ley de Suelo, reguladores del procedimiento de tasación conjunta, que constituían el fundamento de los arts 23 a 26 de ese RD 1093/1997), por lo que su alcance normativo deberá ser determinado en función de la legislación actualmente vigente, y con sujeción al principio de jerarquía normativa (cfr arts 9 CE, 1 CC y 51 LRJAE y PAC).
B. Sin embargo, un grupo más numeroso consideró que el artículo 26-3 del RD 1093/1997 es claro en el sentido de que cuando el importe pagado o depositado hubiere sido fijado por la Administración actuante en la aprobación definitiva del proyecto, el asiento practicable es el de inscripción, y que la mención final del derecho del titular de la finca para revisar la cuantía definitiva del precio pagado o depositado, prueba que la titularidad de la finca se entiende definitivamente transmitida.
Se entiende que la razón de ser de esta excepción es precisamente esa, es decir, que en los supuestos a los que le es aplicable, la traslación del dominio nace de la aprobación definitiva del proyecto de expropiación, por lo que constituye una realidad irreversible y como tal inscribible, según incluso la propia argumentación de la postura anterior.
Por lo demás, esta excepción se considera aplicable sólo cuando se siga el procedimiento de tasación conjunta y, además, la forma de inscripción conjunta, no cuando se sigue el procedimiento de expropiación ordinario de la legislación forzosa, ni cuando habiendo seguido el procedimiento de expropiación por tasación conjunta, se opta por la inscripción individualizada de las fincas.
La razón de la excepción es de orden público o interés general, la urgencia social de abaratamiento del mercado del suelo que obliga a la celeridad en la reintegración en la devolución de las fincas al tráfico inmobiliario sin trabas que dificulten su puesta en el mercado. Así mientras que una expropiación para una autopista o para un aeropuerto, por más que sea urgente su ocupación, no exige su inscripción inmediata; la de terrenos para edificar sí, pues si sólo se pudiera tomara anotación preventiva de la misma, sería muy difícil obtener financiación para la urbanización y edificación.
Además la práctica demuestra que son numerosos los supuestos en que se levanta el acta de ocupación y se ocupan las fincas, sin estar fijado antes el justiprecio definitivo por el Jurado de Expropiación, lo que desmonta parte de la interpretación de la postura anterior.
Así el artículo 52 de la LEF y 60-3 de su Reglamento, permiten la ocupación como anterior al pago en los procedimientos de urgencia, entre los cuales se encuentra precisamente el de tasación conjunta. Es verdad que el artículo reglamentario (del año 1957) sólo permite la anotación preventiva en los supuestos de urgencia, pero también lo es que el procedimiento de tasación conjunta (1992-1998) es un paso más en la facilitación de la inscripción de la expropiación cuando concurren circunstancias especiales, facilitación que se justifica por las razones antes expuestas.
Por tanto, si un artículo reglamentario por razones de interés general ha establecido una excepción registral, no se ven razones para que otro artículo reglamentario (el del RD 1093/1997), por unas razones más fundadas, posibilite la inscripción registral en los citados supuestos, toda vez que la traslación de dominio, como ya se ha expuesto, es definitiva.
Por último, se indica que los Registradores, aun admitiendo el criterio de la primera postura (su interpretación de los artículos 38 y 39 de la LS de 1998 es sólida, pero discutible), no podemos enjuiciar la legalidad o no de una norma reglamentaria, sino que mientras la misma no sea derogada, nuestra obligación es aplicarla.