EL PATRIMONIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (I). Por Ángel Valero Fernández-Reyes

EL PATRIMONIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (I)

1.- INTRODUCCIÓN.

Es objeto de este trabajo, el comentario de la Ley 33/2003 de 3 de noviembre del Patrimonio de las Administraciones Públicas, así como de las principales normas que regulan los regímenes especiales de gestión patrimonial de las distintas Administraciones Públicas y de las Entidades Administrativas especiales, en cuanto puedan afectar a la calificación registral de los actos inscribibles relativos a los mismos.

La citada Ley tiene por objeto, como señala su artículo 1, establecer las bases del régimen patrimonial de todas las Administraciones públicas y regular la administración, defensa y conservación del Patrimonio del Estado.

Así esta Ley será de aplicación plena e integra como régimen general y salvo regulación especial, respecto del Patrimonio perteneciente a la Administración General del Estado y de los organismos públicos vinculados o dependientes de ella, y de aplicación supletoria respecto del resto de las Administraciones Públicas cuando exista una remisión expresa o una laguna legal (artículo 149-3 de la CE).

Pero, además, las normas que regulan las clases de suelo, las obligaciones y facultades para defensa de los patrimonios públicos, su régimen registral y urbanístico y el régimen de las autorizaciones y concesiones demaniales y de la explotación de los bienes patrimoniales tendrán el carácter de "legislación básica" para el patrimonio de las Comunidades Autónomas, de la Administración Local y de las entidades de derecho público vinculados o dependientes de ellas. En cada uno de los apartados de este trabajo intentaremos señalar que artículos tienen el carácter de régimen básico de todas las Administraciones públicas territoriales y cuales no.

Ahora bien, como se desprende del sistema de fuentes establecido en el artículo 5.4 de la propia LPAP, la legislación especial reguladora de los diferentes bienes de dominio público, cualquiera que sea la Administración de cuyo patrimonio forma parte, prima sobre la LPAP, que opera en todo caso, incluso en lo relativo al régimen básico y al régimen general, como normativa aplicable en defecto de legislación especial.

Una de las novedades más importantes de la Ley se refiere a la gestión patrimonial de los bienes y derechos, cuya nueva regulación se caracteriza por la ampliación de las posibilidades de actuación de las Administraciones, regulando nuevas figuras, y por la simplificación de los trámites procedimentales, sin merma de los necesarios controles, y todo ello con el objetivo de lograr que dicha gestión sea más eficiente.

Respecto del patrimonio de las Administraciones públicas en general, éste se define como un conjunto de bienes y derechos de variada naturaleza que les pertenezca a cada una, y que pueden estar sujetos a un doble régimen: de carácter jurídico público, los bienes y derechos demaniales, y de carácter jurídico privado, los patrimoniales, doble régimen que tiene un carácter abierto o variable por el juego de las instituciones de la afectación y desafectación de su calificación jurídica, las cuales son objeto de un más completo tratamiento.

Los bienes y derechos de dominio público se clasifican, siguiendo la distinción tradicional, en de uso general o público y los destinados a un servicio público, declarándose expresamente inalienables, inembargables e imprescriptibles. Su régimen será, a falta de norma especial, el establecido en la presente Ley y como derecho supletorio, las normas generales del derecho administrativo y de derecho privado por ese orden.

Se consideran expresamente de dominio público los inmuebles de titularidad de la Administración General del Estado o de los organismos públicos vinculados o dependientes de ella en que se alojen servicios, oficinas o dependencias de sus órganos o de los órganos constitucionales del Estado.

En cuanto a los bienes y derechos patrimoniales, son, en lo que nos interesa, los que siendo de titularidad de las Administraciones públicas no tengan el carácter de demaniales y, en todo caso, los derechos de arrendamiento sobre inmuebles. Su régimen será el previsto en esta Ley y, supletoriamente, el establecido por las normas administrativas en cuanto a la competencia y procedimiento, y por las normas de derecho privado en todos los restantes aspectos.

Como principios básicos relativos a la gestión de estos bienes, se establecen los de publicidad, trasparencia, concurrencia y objetividad en la adquisición, explotación y enajenación de los mismos, así como los de eficacia y rentabilidad en su explotación, señalándose que su gestión deberá coadyuvar al desarrollo y ejecución de las distintas políticas públicas y, en particular, al de la política de vivienda. Estos principios deberán tenerse presentes a la hora de calificar los distintos actos o contratos que relativos a bienes de las Administraciones Públicas accedan al Registro.

2.- RÉGIMEN REGISTRAL.

A. LA OBLIGATORIEDAD DE LA INSCRIPCIÓN.

Empezaremos este trabajo con el estudio del Capitulo IV del Título II de la LPAP relativo a la protección y defensa del patrimonio público, lo que supone un claro reconocimiento a la función e importancia que el Registro de la Propiedad tiene en el tráfico jurídico inmobiliario como instrumento garantizador de la propiedad.

Dicho Capitulo comienza en su artículo 36 proclamando la obligatoriedad de la inscripción en el Registro de la Propiedad de todos los bienes y derechos pertenecientes a las Administraciones públicas, cualquiera que fueran estas (Estatal, Autonómica, Municipal y Dependiente), y ya sean esos bienes demaniales o patrimoniales; así como de todos los actos y contratos referidos a ellos que sean inscribibles y con la única excepción de los arrendamientos.

Con este artículo, que tiene su razón de ser en la obligación de todas las Administraciones Públicas de defender y proteger su patrimonio impuesta en el artículo 28 de la Ley, se da un paso más en lo relativo a la inscripción de los bienes de dominio público que pasa de tener el carácter potestativo recogido en el vigente artículo 5 del RH, al anteriormente indicado carácter obligatorio.

Como complemento de esta obligación de inscripción, la disposición transitoria quinta de la LPAP señala un plazo de cinco años para su cumplimiento respecto de los bienes demaniales de los que las Administraciones públicos sean titulares en el momento de la entrada en vigor de la LPAP.

Respecto de la Administración encargada de solicitar la inscripción, el mismo artículo 36 establece como regla general que la inscripción deberá solicitarse por el órgano que haya adquirido el bien o derecho, o que haya dictado el acto o intervenido en el contrato a inscribir, o en su caso por aquel órgano al que corresponda su Administración o gestión.

Por último, los expedientes administrativos que motiven la inscripción deberán contar con el informe de la Abogacía del Estado si los bienes pertenecen a la Administración General del Estado o al órgano que a quién corresponda su asesoramiento jurídico si se trata de entidades públicas dependientes de la misma; siendo la existencia de los mismos objeto de calificación registral como un trámite esencial del procedimiento administrativo y al amparo del artículo 99 del RH.

B. LOS TÍTULOS INSCRIBIBLES.

La regulación que la Ley 33/2003 hace de los títulos inscribibles en el Registro de la Propiedad es complementaria de la prevista en la legislación hipotecaria, pero siguiendo una tendencia creciente favorable al documento administrativo ya manifestada en el RD 1093/1997, se amplían los supuestos en que éste es inscribible y se pone especial énfasis en la virtualidad de la certificación expedida por el funcionario a cuyo cargo esté la administración de los bienes de estas entidades para la inscripción de los actos unilaterales.

Así el número 1 del artículo 37 establece que la inscripción en el Registro de la Propiedad de los bienes de las Administraciones Públicas "se practicará de conformidad con lo prevenido en la legislación hipotecaria y en esta Ley". Examinemos los supuestos más frecuentes e importantes:

1.-INMATRICULACIÓN.

Como es sabido, el artículo 206 párrafo 1º de la Ley Hipotecaria señala que el Estado, el Municipio y las Corporaciones de Derecho Público o servicios organizados que formen parte de la estructura política de aquél, cuando carezcan de título escrito de dominio, podrán inscribir (inmatricular) el de los bienes inmuebles que les pertenezcan mediante la oportuna certificación librada por el funcionario a cuyo cargo esté la administración de los mismos, en la que se expresará el título de adquisición o el modo en que fueron adquiridos.

En concreto, respecto de las Entidades Locales, el artículo 85 del Real Decreto legislativo 781/1986 de 18 de abril reitera este criterio al establecer que "las Entidades Locales deberán inscribir en el Registro de la Propiedad sus bienes inmuebles y derechos reales, siendo suficiente a tal efecto la certificación que, con relación al inventario aprobado por la respectiva Corporación, expide el Secretario con el visto bueno del Alcalde o Presidente y producirá iguales que una escritura pública".

Y en cuanto a los montes catalogados y a los montes vecinales en mano común, también sus Leyes especiales (artículos 11.1 y 13 respectivamente), reconocen como título especial inmatriculador, el certificado expedido por la Administración forestal correspondiente, siempre que reúna los requisitos exigidos por la legislación hipotecaria y por la de montes.

Son los artículos 303 a 307 del Reglamento Hipotecario los que regulan los requisitos y circunstancias que con carácter general deben contener las expresadas certificaciones para poder producir la inmatriculación de fincas a favor de las Administraciones Públicas, requisitos cuyo excede del propósito de este trabajo.

2.-MODIFICACIONES HIPOTECARIAS.

Por su parte, el segundo párrafo del citado artículo 206, introducido por la Ley 13/1996, sigue diciendo que mediante certificación administrativa, librada en los términos indicados en el párrafo anterior y con los demás requisitos en cada caso establecidos, podrán inscribirse la declaración de obra nueva, mejoras y división horizontal de fincas urbanas, y, siempre que no afecten a terceros, las operaciones de agrupación, división agregación y segregación de fincas del Estado y de los demás antes públicos estatales certificantes. Párrafo que ya desde su aprobación se consideró aplicable por analogía a las Comunidades Autónomas y Entidades Locales.

Ahora el párrafo 2º del artículo 37 reitera esta norma al señalar que "las operaciones de agrupación, división, agregación y segregación de fincas y demás previstas en el artículo 206 de la Ley Hipotecaria se practicarán mediante traslado de la disposición administrativa en cuya virtud se verifiquen, o mediante la certificación prevista en dicho artículo, siempre que no afecten a terceros".

La novedad introducida es que permite la inscripción por la presentación directa de la disposición administrativa en cuya virtud se verifiquen las citadas modificaciones hipotecarias, lo que plantea la cuestión de qué cabe entender por esa disposición administrativa. Nosotros entendemos que esa disposición será una norma de alcance general o reglamentario, es decir, no un mero acuerdo singular referido únicamente a los actos referidos, pues, en caso contrario, no se entiende la distinción con la certificación.

Sólo partiendo de este criterio de las distinta fuerza normativa del acto productor de la mutación, queda plenamente justificada la otra aparente novedad de la Ley, que es que si la modificación hipotecaria se produce mediante disposición administrativa, ésta será inscribible aunque afecte a tercero; mientras que si se ha acordado mediante acuerdo de carácter singular del que se certifica, entonces deberá tenerse en cuenta que la inscripción no afecte a terceros.

Ello tiene una importante consecuencia, pues mientras en el primer supuesto los terceros que pudieren verse afectados por la disposición administrativa, sólo tendrán la posibilidad de recurrir la disposición ante la jurisdicción civil, previa reclamación en vía administrativa (artículo 43 de la LPAP) y tomar anotación preventiva de este recurso; en el segundo supuesto, será necesario que presten su consentimiento para poder inscribir el acto administrativo (ej. la segregación de un local en un edificio constituido en propiedad horizontal).

El artículo 83-3 de la Ley 33/2003 al disponer que en el caso de supresión de organismos públicos, la inscripción en el Registro de la Propiedad a favor de la Administración General del Estado se practicará con la presentación de la disposición en cuya virtud se hubiese producido la supresión del organismo; parece reforzar el criterio antes expuesto en cuanto a qué debe entenderse por disposición administrativa.

3.-REANUDACIÓN DEL TRACTO.

Importante novedad es la recogida en el párrafo 3º del mismo artículo 37 que considera la certificación administrativa como título inscribible a los efectos de reanudar el tracto sucesivo registral a favor de la propia Administración que, por tanto, no tiene que acudir a la vía judicial, para obtener la inscripción a su favor, posibilidad ésta que hasta ahora era rechazada por las resoluciones de la DGRN.

Dicho párrafo establece que "además de los medios previstos en el artículo 200 de la Ley Hipotecaria, la certificación a que se refiere el artículo 206 de esta ley será título válido para reanudar el tracto sucesivo interrumpido, siempre que los titulares de las inscripciones contradictorias o sus causahabientes no hayan formulado oposición dentro de los 30 días siguientes a aquel en que la Administración les hubiese dado traslado de la certificación que se propone inscribir, mediante notificación personal o, de no ser ésta posible, mediante publicación de edictos en los términos que se expresan a continuación. Si los interesados no son conocidos, podrá inscribirse la certificación cuando las inscripciones contradictorias tengan más de 30 años de antigüedad, no hayan sufrido alteración durante ese plazo y se hayan publicado edictos por plazo de 30 días comunicando la intención de inscribir la certificación en el tablón del Ayuntamiento, y en el Boletín Oficial del Estado, en el de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según cual sea la Administración que la haya expedido, sin que se haya formulado oposición por quien acredite tener derecho sobre los bienes. En la certificación se hará constar el título de adquisición del bien o derecho y el tiempo que lleva la Administración titular en la posesión pacífica del mismo. Las inscripciones practicadas en esta forma estarán afectadas por la limitación de efectos establecida en el artículo 207 de la Ley Hipotecaria".

Se critica a esta solución el que puede existir un interés contradictorio en el funcionario certificante, por estar sometido a una relación de subordinación respecto a la Administración a cuyo favor se va a inscribir el inmueble y, además, que las garantías que matizan este privilegio de la Administración no dejan de ser ficticias puesto que la realidad registral de muchos bienes inmuebles es que los titulares registrales no son conocidos o no se encuentran en los domicilios que constan en los asientos registrales, por lo que sólo existirá la notificación por edictos de la que normalmente no se enterará.

Pero no debe olvidarse que la Administración ya resuelve la reanudación del tracto sucesivo incluso a favor de particulares dentro de la tramitación de los expedientes de equidistribución (artículo 9 del RD 1093/1997), y, además, en mi opinión sí existen suficientes garantías en el expediente como son la limitación de los efectos del Registro durante dos años y la exigencia, para obviar la notificación personal, de que las inscripciones contradictorias tengan más de 30 años de antigüedad sin haber sufrido alteración, pues en estos casos en el expediente de dominio judicial tampoco existiría mayor publicidad.

En este sentido, entiendo, como José Manuel García y García, que si el titular es "conocido" y no se conoce su domicilio (no es posible la notificación personal), la remisión al régimen de notificación del titular "no conocido" debe hacerse al régimen en su conjunto (necesidad de que la inscripción tenga más de 30 años) y no sólo a la forma edictal de la notificación. Lo contrario, aparte de ir contra la tradición legislativa en la materia, nos llevaría al absurdo de proteger más al titular "no conocido" e improbable real, que al titular "conocido" y que tiene más posibilidades de serlo, que quedaría indefenso.

En conclusión, las situaciones posibles son: a) si el titular es conocido y es posible la notificación personal, la misma debe efectuarse, b) si el titular no es conocido o si siéndolo no se ha podido conseguir la notificación personal (siempre previo intentó), es posible la notificación por edictos si su inscripción tiene más de 30 años de antigüedad, y c) Siempre que la inscripción contradictoria tenga menos de 30 años de antigüedad y no sea posible la notificación personal, la Administración deberá recurrir al expediente judicial de dominio.

4.-CANCELACIÓN Y RECTIFICACIÓN REGISTRAL.

Señala el artículo 37 número 4 que la certificación administrativa expedida por órgano competente de las Administraciones públicas será título suficiente para proceder a la cancelación o rectificación de las inscripciones a favor de la Administración pública en los siguientes supuestos:

a) Cuando, previa la instrucción del correspondiente procedimiento, en cuya tramitación será preceptivo un informe técnico, se acredite la inexistencia actual o la imposibilidad de localización física de la finca.

b) Cuando se reconozca el mejor derecho o preferencia del título de un tercero sobre el de la Administración pública en caso de doble inmatriculación, previo informe de la Abogacía del Estado o del órgano asesor correspondiente de la Administración actuante.

c) Cuando se reconozca la titularidad, mejor derecho o preferencia del título de un tercero sobre una finca que aparezca inscrita a favor de las Administraciones públicas, previo informe de la Abogacía del Estado o del órgano asesor correspondiente de la Administración actuante.

Se trata, como puede verse, de reconocimientos o renuncias de la Administración al dominio de bienes que tiene inscritos, bien por no existir la finca en cuestión o bien por considerar, previo el asesoramiento jurídico pertinente, que el particular reclamante es el verdadero dueño y evitar así pleitos inútiles. El asiento a practicar no perjudicará al tercero, sino que normalmente le beneficiará.

A esta misma ratio responde el párrafo 5º del mismo artículo que dispone que "la orden estimatoria de una reclamación previa a la vía judicial civil interpuesta por el interesado para que se reconozca su titularidad sobre una o varias fincas será título bastante, una vez haya sido notificada a aquél, para que se proceda a la rectificación de la inscripción registral contradictoria existente a favor de la Administración pública".

Se recoge en este párrafo un nuevo título inscribible: "la orden administrativa estimatoria" para la rectificación del Registro, puesto que dicha orden estimatoria constituye un reconocimiento de titularidad a favor del interesado ofrecido por quien puede generar el título inscribible y es, a su vez, el único posible perjudicado por dicho reconocimiento.

En realidad estos dos párrafos 4º y 5º constituyen una aplicación del principio general de necesidad del consentimiento del titular registral para poder rectificar los asientos que figuran a su nombre, que está recogido en los artículos 40 letra c y 82 párrafo 1º de la Ley Hipotecaria, considerando que si por documento administrativo los Entes Públicos pueden inscribir a su favor, por documento administrativo podrán desinscribir.

Claro está que está rectificación del Registro en ningún caso podrá perjudicar los derechos adquiridos por tercero de buena fe a título oneroso durante la vigencia del asiento que se rectifica o cancela (ej. concesiones administrativas, cesiones de uso, hipotecas, etc).

5.-CANCELACIÓN DE HIPOTECAS.

Extraña que el indicado párrafo 4º del artículo 37 se refiera sólo a la supuestos de colisión de intereses en cuanto a la titularidad del dominio de las fincas, y no a la posibilidad de cancelar asientos registrales que garantizan otros derechos reales de la Administración, como por ejemplo una hipoteca inscrita a su favor.

Por qué razón la Administración, si el particular ha pagado toda su deuda o préstamo y la cancelación es, por tanto, un acto unilateral y debido o, si se quiere, una rectificación de una inexactitud del Registro que publica un derecho ya extinguido, no podría cancelar una hipoteca mediante documento administrativo.

Evidentemente por ninguna razón, pues si, como antes se ha indicado, la legislación hipotecaria permite el acceso al Registro de la Propiedad de derechos reales a favor de las Administraciones Públicas mediante certificación expedida por la autoridad competente, y hoy incluso la cancelación del dominio inscrito a su favor; también deben tener acceso los títulos administrativos expedidos por el mismo órgano competente que consienta la cancelación de hipotecas u otros derechos reales.

Este criterio ya está recogido en el artículo 66 del RGR (RD 939/2005) que permite cancelar mediante simple "documento administrativo" las hipotecas constituidas a favor de la Hacienda Pública en garantía de aplazamientos o fraccionamientos del pago de impuestos, y en el artículo 31-1 del RGR del SSS (RD 1637/1995) respecto de los préstamos hipotecarios en general que figuren inscritos a favor de la Tesorería General de la Seguridad Social.

Además, el artículo 82 de la Ley Hipotecaria establece que las inscripciones hechas en virtud de escritura pública no se cancelarán sino por sentencia firme o por otra escritura o "documento auténtico" en el cual preste su consentimiento para la cancelación la persona a cuyo favor se hubiere hecho la inscripción; y el documento administrativo expedido por empleado público competente, al que el artículo 3 de la Ley Hipotecaria ha situado en el mismo rango formal a efectos de la inscripción a la escritura pública, tiene la consideración de documento auténtico conforme dispone el artículo 1216 del Código Civil y el citado artículo 3 de la Ley Hipotecaria.

Esta es, por otra parte, la doctrina de la DGRN en resolución, entre otras de 27 de noviembre de 2002, que indica que el artículo 179 del Reglamento Hipotecario, que sólo se refiere a las escrituras públicas y sentencias como documentos susceptibles de producir una cancelación registral, decae ante el artículo 82 de la Ley Hipotecaria que admite también, como se ha expuesto, otros documentos auténticos.

En conclusión, cualquier hipoteca inscrita a favor de un Ente Público con facultad certificante y, por tanto, también las que garantizan préstamos a favor del Instituto Nacional de la Vivienda, Dirección General de Arquitectura y Vivienda, MUFACE, INVIFAS y similares, y que se suelen cancelar mediante escritura pública, pueden cancelarse mediante la presentación del correspondiente certificado administrativo.

Además, la Disposición adicional cuadragésima de la Ley de Presupuestos de 2006 bajo el epígrafe de "Extinción de determinadas obligaciones" establece que: "Quedan extinguidas todas las obligaciones nacidas de los créditos hipotecarios que al amparo de la Ley de Viviendas Protegidas, de 19 de abril de 1939 y de la Ley de Vivienda de Renta Limitada, de 15 de julio de 1954, fueron concedidos por el Instituto Nacional de la Vivienda a particulares, Cooperativas, Patronatos, Asociaciones, Corporaciones Locales y demás asociaciones sin ánimo de lucro, para financiar la construcción de viviendas de protección oficial de promoción privada, cuya cuota trimestral de amortización sea igual o inferior a 30 euros.

En el momento de entrada en vigor de esta Ley quedarán caducados y cancelados los asientos que se refieran a dichos créditos hipotecarios".

Estimamos, que los tres requisitos contenidos en el párrafo primero de la norma (Ley de cobertura, promoción privada y cuota trimestral) deben constar en el Registro, por ejemplo, la Ley de cobertura en la inscripción de hipoteca o de obra nueva, la cuota con referencia a la misma trimestral, o la anual o mensual, etc; pero si no se resultan los mismos del Registro deberá pedirse certificado del Instituto Nacional de la Vivienda que no necesitará de firma legitimada dada su naturaleza de órgano administrativo.

Asimismo entiendo, que esta disposición es aplicable aunque el plazo del préstamo no hubiere vencido todavía, porque la misma supone, como indica su título, la extinción de la obligación garantizada. No obstante, si existiera nota marginal de expedición de cargas, al estar la hipoteca bajo la "autoritas" judicial, no es posible aplicar esta norma, salvo que hubieren transcurrido 21 años desde su fecha, por aplicación de la doctrina de la resolución de la DGRN de 4 de junio de 2005.

En cuanto los procedimientos para la cancelación, considero que podrán cancelarse estas hipotecas, dado la caducidad "ope legis" de las mismas, tanto por la simple instancia con firma legitimada del artículo del artículo 82-5 de la Ley Hipotecaria, como de oficio por el Registrador con ocasión de la expedición de una certificación o la practica de un asiento registral sobre la finca afectada, conforme a lo dispuesto en el artículo 353-3 del Reglamento Hipotecario.

6.-AFECTACIÓN, DESAFECTACIÓN, ADSCRIPCIÓN, DESADSCRIP- CIÓN, MUTACIÓN DEMANIAL E INCORPORACIÓN.

Los actos administrativos de afectación, desafectación y mutación demanial, adscripción y desadscripción de los bienes del Patrimonio de Estado, o de incorporación de bienes de los organismos públicos al patrimonio del Estado, se deben hacer constar en el correspondiente inventario (artículo 82 de la LPAP), pero además tratándose de bienes inmuebles o derechos sobre los mismos, se ha de tomar nota marginal o inscripción, según proceda, a favor del nuevo titular en el Registro de la Propiedad.

El título para lograr estos asientos registrales, salvo que deriven de una norma con rango legal en que lo constituirá el traslado de la misma, es el acta de entrega correspondiente que, como regla general, estará firmada por un lado por un representante de la Dirección General del Patrimonio del Estado y por el otro del departamento a que se destinen (afectación) o del que procedan (desafectación) los bienes, o de ambos en el caso de mutación, o por un representante del organismo público afectado (adscripción, desadscripción e incorporación); previa, en todo caso, la orden ministerial preceptiva del Ministerio de Hacienda (artículos 68, 70, 72, 74, 79 y 81 de la LPAP).

Tratándose de organismos públicos, la afectación de los bienes y derechos de los mismos al cumplimiento de los fines, funciones o servicios que tengan encomendados o su desafectación, será acordada por orden del Ministro titular del departamento del que dependan los organismos, a propuesta de su Presidente o Director, y en el caso de mutación demanial al Ministerio de Hacienda a propuesta conjunta de ambas entidades.

Además, en el caso de desafectación, desadscripción e incorporación patrimonial, también constituye título inscribible el acta de toma de posesión levantada unilateralmente por la Dirección General del Patrimonio del Estado (artículos 69-2, 79 y 81 de la LPAP); y en el caso de supresión de organismos públicos, la inscripción en el Registro de la Propiedad a favor de la Administración General del Estado se practicará con la presentación de la disposición en cuya virtud se hubiese producido la supresión del organismo (artículo 83-3 de la LPAP).

Por último indicar que, tratándose de bienes del Patrimonio del Estado, cuando no sea firmante del acta un representante de la Dirección General del Patrimonio del Estado por no ser preceptiva (ej. reestructuración orgánica), el registrador no practicará la inscripción si no se acredita que se ha efectuado la preceptiva comunicación del acto a este Centro directivo para su constancia en el Inventario General (artículo 83-2 de la LPAP).

7.-DESLINDES ADMINISTRATIVOS.

El artículo 12-2 del Reglamento Hipotecario declara inscribibles y con carácter inmatriculador, los deslindes administrativos debidamente aprobados, cuya regulación, por otra parte, es variada, pues además de la recogida en la LPAP que comentamos, existe normativa específica para el deslinde de playas y de la zona marítimo-terrestre (artículos 12 de la Ley de Costas y 18 a 30 de su Reglamento), para el deslinde de montes públicos (artículo 11 de la Ley de Montes y 89 a 137 de su Reglamento), para el deslinde de cauces de dominio público (artículo 95 de la Ley de Aguas) y para el deslinde de bienes de las Corporaciones Locales (artículos 56 a 69 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales), además de una variada legislación autonómica sobre esos mismos deslindes y otros como los de cañadas, veredas y cordeles, etc.

La LPAP dispone, por su parte, que las Administraciones Públicas podrán inscribir los deslindes que efectúen de sus bienes, si hubieren seguido el procedimiento del artículo 52 de la LPAP, mediante el traslado de la resolución administrativa de su aprobación que sea firme en vía administrativa, la cual constituirá también título suficiente para inmatricular la finca si reuniere todos los requisitos del artículo 206 de la Ley Hipotecaria (artículo 53 de la LPAP).

Dentro de dicho procedimiento destaca, a efectos registrales, la constancia registral de la iniciación del deslinde mediante nota al margen de la inscripción de dominio, en virtud de certificación del acuerdo de iniciación del mismo (artículo 52-b de la LPAP)

Respecto a la eficacia inmatriculadora, de la dicción del artículo 53, parece inferirse que no será necesario aportar como documento independiente la certificación administrativa del artículo 206-1 de la Ley Hipotecaria, siempre que la resolución del deslinde contenga todos los extremos o circunstancias previstos en el mismo. Registralmente serán dos actos inscribibles, inmatriculación a favor de la Administración y deslinde, pero que podrán practicarse en un solo asiento y con un único título.

Sin embargo, para la inmatriculación o segregación de los terrenos sobrantes desafectados en los deslindes de inmuebles demaniales a que se refiere el artículo 54 de la LPAP, entiendo que es necesaria la presentación de la certificación administrativa prevista en el artículo 206 de la Ley Hipotecaria que corresponda según en el supuesto en que nos encontremos.

8.-CONCESIONES ADMINISTRATIVAS.

El artículo 93 párrafos 2 y 5 de la LPAP establece que cualquiera que haya sido el procedimiento seguido para la adjudicación de la concesión administrativa sobre bienes demaniales, una vez otorgada ésta, se deberá procederse a su formalización en documento administrativo. Este documento será título suficiente para inscribir la concesión en el Registro de la Propiedad y, sin perjuicio de incluir las condiciones generales o particulares que se aprueben, deberá contener al menos las menciones establecidas para las autorizaciones en el apartado 7 del artículo 92 de esta ley, salvo la relativa a la revocación unilateral sin derecho a indemnización.

La forma de inscripción de las concesiones administrativas viene regulada en el artículo 31 del Reglamento Hipotecario al que nos remitimos, y en el que se indica que se inscribirán con la extensión y condiciones que figuren en el título. La inscripción, por otra parte, se puede practicar bien en el mismo folio registral de la finca de dominio público si ésta ya consta inscrita o bien como finca independiente con folio registral propio (artículo 301-1 del RH); y si afectare a varias fincas, con agrupación material o funcional de las mismas en un folio registral único (artículo 44-6 del Reglamento Hipotecario) o con mantenimiento de sus folios constituyendo una titularidad ob rem (artículo 31-2 del Reglamento Hipotecario).

Respecto del título para hacer constar en el Registro la extinción de la concesión o el rescate de la misma en los casos previstos en el artículo 100 de la LPAP, éste será respectivamente el certificado administrativo del acuerdo de extinción y recepción de las fincas afectadas o del acuerdo firme de rescate en que consten las notificaciones efectuadas y el pago o consignación de la indemnización al titular de la concesión y a los titulares de derechos reales sobre las mismas (artículo 101 de la LPAP).

Por último indicar que el artículo 104 dispone que la Administración General del Estado podrá reservarse el uso exclusivo de bienes de su titularidad destinados al uso general para la realización de fines de su competencia, cuando existan razones de utilidad pública o interés general que lo justifiquen. Pues bien, la declaración de reserva se efectuará por acuerdo del Consejo de Ministros, que deberá publicarse en el Boletín Oficial del Estado e inscribirse en el Registro de la Propiedad mediante traslado de dicho acuerdo que normalmente revestirá la forma de Decreto.

9.-ADQUISICIÓN, EXPLOTACIÓN Y ENAJENACIÓN DE BIENES PATRIMONIALES.

Según el artículo 113 de la LPAP, los negocios jurídicos de adquisición o enajenación de bienes inmuebles y derechos reales sobre los mismos, al igual que los arrendamientos y demás negocios jurídicos de explotación de inmuebles cuando sean susceptibles de inscripción en el Registro de la Propiedad, se formalizarán en escritura pública para poder ser inscritos. En el otorgamiento de las escrituras ostentará la representación de la Administración General del Estado el Director General del Patrimonio del Estado o funcionario en quien delegue.

No obstante lo anterior, existen algunas excepciones a esa regla general como son:

a) Las cesiones gratuitas de la propiedad o del uso de bienes inmuebles o de derechos reales sobre los mismos se formalizarán en documento administrativo, que será título suficiente para su inscripción en el Registro de la Propiedad, cuando el cesionario sea otra Administración pública, organismo o entidad vinculada o dependiente (artículo 113-2 de la LPAP).

La inscripción de las cesiones del tipo de fueren, tendrá carácter constitutivo y en la misma se hará constar el fin a que deben dedicarse los bienes y cualesquiera otras condiciones y cargas que lleve aparejada la cesión, así como la advertencia de que el incumplimiento de las mismas dará lugar a su resolución.

b) La Orden por la que se acuerde la resolución de la cesión, por incumplimiento del fin o de las condiciones de la misma, y la reversión del bien o derecho a la Administración General del Estado, será título suficiente para la inscripción de la misma en el Registro de la Propiedad (artículo 151-3 de la LPAP).

Entiendo, no obstante la literalidad del artículo, que es necesario que conste en la Orden o en documento complementario, las notificaciones efectuadas al cesionario y posteriores adquirentes de derechos sobre la finca en el expediente de resolución; los cuales podrán interponer, en su caso, el correspondiente recurso contencioso-administrativo.

c) Los Convenios patrimoniales y urbanísticos celebrados entre la Administración General del Estado y los organismos públicos vinculados a ella o dependientes de la misma con otras Administraciones públicas o con personas jurídicas de derecho público o de derecho privado pertenecientes al sector público, que prevean la realización de operaciones concretas y determinadas y sean, por tanto, inmediatamente ejecutivos y obligatorios para las partes, una vez firmados, constituirán título suficiente para inscribir en el Registro de la Propiedad las operaciones contempladas en los mismos (artículo 187-3 de la LPAP).

d) Cuando la Administración General del Estado o los organismos públicos vinculados o dependientes de ella adquieran bienes y derechos por reducción de capital o fondos o por disolución de personas jurídicas de derecho público (no sociedades mercantiles aunque sean estatales) o por restitución de aportaciones a fundaciones, la incorporación al patrimonio de la Administración General del Estado requerirá la firma de un acta de entrega entre un representante de la Dirección General del Patrimonio del Estado y otro de la entidad o fundación de cuyo capital o fondos propios proceda el bien o derecho; entendiéndose que ese acta es título suficiente para la inscripción en el Registro de la Propiedad (artículo 119 de la LPAP in fine).

e) En el caso, ya expuesto, de supresión de organismos públicos, la inscripción en el Registro de la Propiedad a favor de la Administración General del Estado se practicará con la presentación de la disposición en cuya virtud se hubiese producido la supresión del organismo (artículo 83-3 de la LPAP).

Para finalizar este apartado debe indicarse que el título para la inscripción de bienes a favor de las Administraciones Públicas, en los casos de herencia, donación, expropiación, concentración parcelaria, procedimiento urbanístico, procedimiento de apremio administrativo y procedimiento judicial de ejecución se sigue rigiendo por las normas generales que regulan cada uno de estos medios de adquisición, a las cuales nos remitimos y que, en el concreto supuesto de la incorporación a una Junta de Compensación, la aportación del bien público debe hacerse por el órgano encargado de su gestión y administración y no por el competente para su enajenación, pues no estamos ante un supuesto de este tipo.

C.-OBLIGACIONES DE LOS REGISTRADORES EN RELACIÓN CON LA INSCRIPCIÓN DE LOS BIENES Y DERECHOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

La Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas impone a los Registradores de la Propiedad una serie de obligaciones de control y vigilancia sobre los bienes patrimoniales por razón de su condición de funcionarios públicos más directamente implicados en el control de legalidad en el tráfico jurídico inmobiliario. Estas obligaciones, aparte de la derivada de su obligación de calificar los documentos que acceden al Registro lo que ya implica un importante control, son las siguientes:

a) Cuando se inmatriculen fincas colindantes con otras de una Administración Pública o se inscriban en el Registro de la Propiedad excesos de cabida de fincas colindantes con otras pertenecientes a una Administración pública, el Registrador, sin perjuicio de hacer constar en la inscripción la limitación de efectos a que se refiere el artículo 207 de la Ley Hipotecaria, deberá ponerlo en conocimiento de los órganos a los que corresponda la administración de éstas, con expresión del nombre, apellidos y domicilio, si constare, de la persona o personas a cuyo favor se practicó la inscripción, la descripción de la finca y la mayor cabida inscrita (artículo 38-1 y 2 de la LPAP).

En el caso de que estos asientos se refieran a inmuebles colindantes con otros pertenecientes a la Administración General del Estado, la comunicación se hará al Delegado de Economía y Hacienda.

Respecto a la limitación de los efectos de los asientos registrales en estos casos de exceso de cabida, considero que, según la dicción del artículo, tendrá lugar siempre, es decir, aunque se trate de supuestos en que la legislación hipotecaria con carácter general no lo imponga.

b) Los registradores de la propiedad, cuando tuvieren conocimiento de la existencia de bienes o derechos pertenecientes a las Administraciones públicas que no estuvieran inscritos debidamente, lo comunicarán a los órganos a los que corresponda su administración, para que por éstos se inste lo que proceda (artículo 39 de la LPAP).

c) El registrador de la propiedad no inscribirá ninguna escritura en la que falte la manifestación del cumplimiento de la obligación que al notario le impone el artículo 63-1 de la LPAP, según el cual "Los notarios que intervengan en cualquier acto o contrato no otorgado por el Ministro de Hacienda, el Director General del Patrimonio del Estado o los Delegados de Economía y Hacienda sobre bienes o derechos cuya titularidad corresponda a la Administración General del Estado o a los organismos públicos vinculados a la misma o dependientes de ella, remitirán a dicho centro directivo una copia simple de la correspondiente escritura, y dejarán manifestación en la escritura matriz de haberse procedido a tal comunicación".

Esta obligación, y la de la letra siguiente, tienen su origen en lo dispuesto en el artículo 83-2 de la LPAP según el cual, cuando el organismo público competente para firmar un acto o contrato no sea la Dirección General del Patrimonio del Estado, deberán comunicarlo a este Centro directivo para su constancia en el Inventario General, como un medio más de control.

Por supuesto que, si el organismo o departamento administrativo no fuere competente para realizar el acto o contrato en cuestión, el Registrador denegará la inscripción, pero no por aplicación de estos artículos, sino por no ajustarse aquellos a la legalidad, pues la calificación registral se extiende ex artículo 99 del Reglamento Hipotecario a la apreciación de la competencia del órgano actuante.

d) Cuando la práctica de los asientos registrales pueda efectuarse en virtud de documento administrativo, si éste no ha sido otorgado por el Ministro de Hacienda, el Director General del Patrimonio del Estado o los Delegados de Economía y Hacienda, y afecta a bienes o derechos cuya titularidad corresponda a la Administración General del Estado o a los organismos públicos vinculados a la misma o dependientes de ella, los registradores de la propiedad remitirán a dicho centro directivo una comunicación de la inscripción, con remisión de copia del documento presentado e indicación de la fecha del asiento de presentación (artículo 63-2 de la LPAP).

e) Los Registros de la Propiedad deberán facilitar, de forma gratuita, a la Dirección General del Patrimonio del Estado, a requerimiento de ésta, la información de que dispongan sobre los bienes o derechos cuya titularidad corresponda a la Administración General del Estado o a los organismos públicos vinculados a la misma o dependientes de ella, así como todos aquellos datos o informaciones que sean necesarios para la adecuada gestión o actualización del Inventario General, o para el ejercicio de las potestades enumeradas en el artículo 41 de esta ley. De igual forma, podrán recabar esta información las Administraciones públicas y los organismos públicos, a través de sus presidentes o directores, respecto de sus bienes (artículo 64 de la LPAP).

f) A reducir, con carácter general, sus honorarios en un 50%, cuando los obligados al pago sean las Administraciones Públicas (artículo 40 de la LPAP); reducción que no es aplicable si, como ocurre frecuentemente, el asiento se practica a favor de la Administración, pero por Ley o pacto el obligado a pagar es un tercero contratante o demandado.

3.-ENAJENACIÓN Y GRAVAMEN DE BIENES INMUEBLES DEL PATRIMONIO DE ESTADO.

A.-MODALIDADES Y PRESUPUESTOS. Dada la importancia que, a efectos registrales, tienen los negocios que se tratan en este apartado, alteramos el orden lógico que sistemáticamente debería tener este trabajo.

Esta materia viene recogida en los artículos 131 a 153 que regulan varias figuras diferentes como son la enajenación propiamente dicha de bienes inmuebles, su gravamen, la aportación de bienes a las sociedades mercantiles, entes públicos o fundaciones públicas, la cesión gratuita de bienes y la permuta de los mismos.

Concretamente el artículo 132 dispone que la enajenación de los bienes y derechos del Patrimonio del Estado podrá efectuarse en virtud de cualquier negocio jurídico traslativo, típico o atípico, de carácter oneroso, permitiendo también cesiones gratuitas y aportaciones sociales pero con las limitaciones que se estudian en los apartados correspondientes.

Por su parte el artículo 111-2 señala que los negocios jurídicos dirigidos a la adquisición, explotación, enajenación, cesión o permuta de bienes o derechos patrimoniales podrán contener la realización por las partes de prestaciones accesorias relativas a los bienes o derechos objeto de los mismos, o a otros integrados en el patrimonio de la Administración contratante, siempre que el cumplimiento de tales obligaciones se encuentre suficientemente garantizado. Estos negocios complejos se tramitarán en expediente único, y se regirán por las normas correspondientes al negocio jurídico patrimonial que constituya su objeto principal

Como presupuestos básicos para que se pueda proceder a la enajenación de un bien público en general, se exige que el mismo tenga naturaleza patrimonial y que no sea necesario para el ejercicio de las competencias y funciones propias de la Administración General del Estado o de sus organismos públicos (artículo 131-1).

La voluntad de la nueva regulación de que las afectaciones y desafectaciones, salvo las excepciones legalmente establecidas, se realicen por parte de los entes públicos de forma expresa (artículos 66 y 69) constituye, precisamente, un mecanismo de garantía para que sólo se puedan vender bienes formalmente patrimoniales.

Ahora bien, debe tenerse en cuenta que lo importante no es sólo el carácter demanial o patrimonial del bien, sino también su necesidad o no para la satisfacción de los intereses generales. Así, existen bienes formalmente patrimoniales que satisfacen, sin embargo, finalidades de utilidad pública o interés social, bien directamente (bienes "afectos" de alguna manera a un servicio público) o bien a través de su adscripción o cesión de uso a organismos autónomos o a otras entidades (artículos 8-2, 73 y 145), y también Patrimonios separados en función de fines concretos, por lo que si en el Registro constare esas circunstancias se deberá suspender la inscripción de la enajenación hasta que se "desafecte" el bien o se cancele la adscripción, cesión o situación anómala concreta.

Este requisito de la "innecesariedad" del bien para los fines públicos, es una reminiscencia de la exigencia del antiguo artículo 61 que exigía para la enajenación de bienes inmuebles del patrimonio del Estado, la previa declaración motivada de su alienabilidad dictada por el Ministerio de Hacienda.

Pero la nueva Ley no contiene ese requisito previo para la enajenación, limitándose a indicar en el artículo 138 que "el acuerdo de incoación del procedimiento llevará implícita la declaración de alienabilidad". Este criterio ha sido criticado doctrinalmente dada la importancia de la función que cumple la declaración de alienabilidad, pero dada la dicción legal, no deberá exigirse para la inscripción de las transmisiones efectuadas a partir de la entrada en vigor de la nueva Ley.

No obstante todo la anterior, según el artículo 131-2 podrá acordarse la enajenación de bienes del Patrimonio del Estado con reserva del uso temporal de los mismos cuando, por razones excepcionales, debidamente justificadas, resulte conveniente para el interés público. Esta utilización temporal podrá instrumentarse a través de la celebración de contratos de arrendamiento o cualesquiera otros que habiliten para el uso de los bienes enajenados, simultáneos al negocio de enajenación y sometidos a las mismas normas de competencia y procedimiento que éste.

B.-EL ADQUIRENTE.

A diferencia de algunas disposiciones autonómicas, la LPAP no exige ninguna condición especial en cuanto a la persona que va a adquirir el bien de un ente público. En principio, por tanto, los adquirentes pueden ser cualquier persona física o entidad que tenga plena capacidad de obrar y personalidad jurídica.

Así no podrán adquirir este tipo de bienes los menores e incapacitados, ni las personas incursas en procedimiento de apremio administrativo o concursal tal como dispone el artículo 127 del Reglamento del Patrimonio del Estado, precepto que debe entenderse vigente hasta la promulgación del nuevo reglamento.

Tampoco podrán adquirir bienes patrimoniales de un ente público las Uniones Temporales de Empresas u otros entes sin personalidad jurídica, cuya capacidad para contratar con la administración pública, reconocida en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, se restringe a supuestos muy específicos, que no son reconducibles a la compra de inmuebles.

De igual manera por aplicación de lo dispuesto en el artículo 1459.4 del Código Civil, no pueden adquirir bienes de una administración pública, las personas encargadas de su administración.

Respecto de las personas y entidades extranjeras, la adquisición por las mismas de este tipo de bienes está limitada bien por razón de su ubicación en zonas de interés para la defensa nacional o por la necesidad de cumplir ciertos trámites administrativos, para cuyo estudio nos remitimos a trabajos más específicos.

Por último, en cuanto a las cesiones gratuitas, según el artículo 145 sólo podrán efectuarse, para la realización de fines de utilidad pública o interés social de su competencia, a favor de Comunidades Autónomas, entidades locales, fundaciones públicas o asociaciones declaradas de utilidad pública; o bien a favor de Estados extranjeros y organizaciones internacionales, cuando la cesión se efectúe en el marco de operaciones de mantenimiento de la paz, cooperación policial o ayuda humanitaria y para la realización de fines propios de estas actuaciones.

C.-COMPETENCIA Y REQUISITOS PREVIOS.

La regulación de las enajenaciones de bienes inmuebles comienza con la determinación de la competencia para su enajenación, incluyendo el artículo 135 las tres siguientes reglas:

1. El órgano competente para enajenar los bienes inmuebles de la Administración General del Estado será el Ministro de Hacienda. La incoación y tramitación del expediente corresponderá a la Dirección General del Patrimonio del Estado.

2. En relación con los inmuebles y derechos reales pertenecientes a los organismos públicos serán competentes para acordar su enajenación sus presidentes o directores o, si así está previsto en sus normas de creación o en sus estatutos, los órganos colegiados de dirección.

3. En los supuestos previstos en los dos apartados anteriores, cuando el valor del bien o derecho, según tasación, exceda de 20 millones de euros, la enajenación deberá ser autorizada por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Hacienda.

Estas reglas nos reconduce al requisito de la tasación del bien, pues la misma es determinante para la concreción de la autoridad competente para enajenar. A este respecto, el artículo 114 dispone que la tasación deberá explicitar los parámetros en que se fundamenta, y podrá ser efectuada por personal técnico dependiente del departamento u organismo que administre los bienes o derechos o por técnicos facultativos del Ministerio de Hacienda. Estas actuaciones podrán igualmente encargarse a sociedades de tasación debidamente inscritas en el Registro de Sociedades de Tasación del Banco de España y empresas legalmente habilitadas, con sujeción a lo establecido en la legislación de contratos.

Esta tasación deberá ser aprobada por el Director General del Patrimonio del Estado, o en el caso de organismos públicos, por el órgano competente para concluir el negocio correspondiente y, de forma motivada, podrá modificarse por dichos órganos cuando la tasación no justifique adecuadamente la valoración de algunos elementos determinantes, cuando razones de especial idoneidad del inmueble le otorguen un valor para la Administración distinto del valor de mercado, o cuando concurran hechos o circunstancias no apreciados en la tasación.

La tasación, por último, tiene un plazo de validez de un año, contado desde su aprobación, que se considera como plazo terminal para que se pueda finalizar el procedimiento de venta y que considero que está sujeto a la calificación registral como trámite esencial del procedimiento (artículo 98 del Reglamento Hipotecario).

Otro requisito previo a la enajenación del inmueble o derecho real es la depuración de la situación física y jurídica del mismo, practicándose el deslinde si fuese necesario, e inscribiéndose el bien en el Registro de la Propiedad si todavía no lo estuviese (artículo 136-1), para lo cual la Administración podrá usar los mecanismos vistos en el apartado segundo de este trabajo (artículos 37 y ss).

No obstante, sigue diciendo el artículo 136, podrán venderse sin sujeción a este requisito, bienes a segregar de otros de titularidad de quien los enajene, o en trámite de inscripción, deslinde o sujetos a cargas o gravámenes, siempre que estas circunstancias se pongan en conocimiento del adquirente y sean aceptadas por éste.

En este mismo sentido, el artículo 140 dispone que podrán enajenarse bienes litigiosos del Patrimonio del Estado siempre que en la venta se observen ciertas condiciones, las cuales se reconducen también al conocimiento y consentimiento por el adquirente de la situación litigiosa y la asunción de sus consecuencias, circunstancias éstas que deben figurar necesariamente en la escritura pública en que se formalice la enajenación.

Dado estos términos tan tajantes, cuyo incumplimiento produce la invalidez de la venta, y lo dispuesto en el número 2 del mismo artículo 140 según el cual "si el litigio se plantease una vez iniciado el procedimiento de enajenación y éste se encontrase en una fase en la que no fuera posible el cumplimiento de lo establecido en el apartado anterior, se retrotraerán las actuaciones hasta la fase que permita el cumplimiento de lo indicado en los citados números"; si en el Registro de la Propiedad constare un litigio (p.e. una anotación de demanda) y en la escritura no figurará su asunción por el adquirente, deberá suspenderse la inscripción hasta el debido cumplimiento de esta norma.

D.-FORMAS DE ADJUDICACIÓN.

En la nueva Ley se recogen tres formas para la enajenación de los inmuebles de la Administración, el concurso, la subasta y la adjudicación directa (artículo 137-1). De ellos, el concurso se considera como el sistema preferente de acuerdo con los dispuesto en el artículo 137-2, frente a la subasta que era el preferente en la vieja Ley, y luego ésta pues son los dos procedimientos en que rigen los principios de publicidad y concurrencia.

Así dicho artículo 137-2 establece que "El procedimiento ordinario para la enajenación de inmuebles será el concurso. En este caso, la adjudicación recaerá en el licitador que, en su conjunto, haga la proposición más ventajosa, teniendo en cuenta los criterios que se hayan establecido en los correspondientes pliegos".

Estos criterios de valoración han de ser objetivos, debiendo incluirse en el pliego del concurso un baremo con los puntos que se pueden obtener por cada concepto, y en su fijación debe buscarse no sólo la rentabilidad económica como en la subasta, sino sobre todo el interés público. El control de la aplicación objetiva de estos criterios corresponde a los tribunales y, por tanto, queda fuera de la calificación registral.

Sólo cuando no se pueda recurrir al concurso, lo que habrá de motivarse adecuadamente, la Ley permite la utilización de la subasta como medio de enajenación (artículo 137-3). Concretamente se podrán transmitir por subasta "los bienes que, por su ubicación, naturaleza o características, sean inadecuados para atender las directrices derivadas de las políticas públicas a que se refiere el apartado 2 del artículo 8 de esta ley y, en particular, de la política de vivienda" y aquellos en aquellos supuestos que se prevean reglamentariamente.

De acuerdo con la Ley, la subasta podrá celebrarse al alza o a la baja, y, en su caso, con presentación de posturas en sobre cerrado; podrá acudirse igualmente a sistemas de subasta electrónica. La modalidad de la subasta se determinará atendiendo a las circunstancias de la enajenación, y la adjudicación se efectuará a favor de quien presente la oferta económica más ventajosa.

En el caso de que la adjudicación resulte fallida por no poder formalizarse el contrato por causa imputable al adjudicatario, se concede a la Administración la doble opción de realizar la enajenación a favor del licitador que hubiese presentado la siguiente oferta más ventajosa o proceder a la enajenación directa del bien. No obstante la dicción literal del artículo, considero que existiendo otra oferta de compra que cumpla con los requisitos recogidos en el pliego de condiciones de la subasta, la Administración deberá transmitir el bien a su presentante. Por tanto, para poder inscribir la enajenación directa del bien público en este caso, entiendo que debe constar expresamente en el expediente, bien que no han existido otros licitadores, o bien que los existentes no cumplen con los requisitos del pliego de condiciones.

La Ley también recoge otros supuestos en que es posible la adjudicación directa, supuestos que responden fundamentalmente al interés público o a la necesidad excepcional, que empíricamente se ha ido manifestando en la práctica, de favorecer por razones de justicia y equidad al ocupante del inmueble. Esta excepcionalidad implica que se deben cumplir estrictamente los requisitos que establece la Ley, así como la motivación suficiente de la opción tomada, circunstancias éstas que sí deben ser objeto de calificación registral. Estos supuestos tasados son los siguientes:

a)Cuando el adquirente sea otra Administración pública o, en general, cualquier persona jurídica de derecho público o privado perteneciente al sector público.

A estos efectos, se entenderá por persona jurídica de derecho privado perteneciente al sector público la sociedad mercantil en cuyo capital sea mayoritaria la participación directa o indirecta de una o varias Administraciones públicas o personas jurídicas de Derecho público, lo que podría acreditarse con un certificado del Registro Mercantil o del libro de acciones o participaciones sociales.

b) Cuando el adquirente sea una entidad sin ánimo de lucro, declarada de utilidad pública, o una iglesia, confesión o comunidad religiosa legalmente reconocida.

Este supuesto plantea el problema de qué ocurre si varias de estas entidades están interesadas en la adquisición de un determinado bien, siendo lo lógico que se abriera un concurso restringido entre las mismas.

c) Cuando el inmueble resulte necesario para dar cumplimiento a una función de servicio público o a la realización de un fin de interés general por persona distinta de las previstas en los párrafos anteriores.

Considero que este supuesto es extremadamente abierto, pudiendo vulnerar el principio de concurrencia (piénsese que una finca se adjudica a una Petrolera, Compañía eléctrica o de otro tipo frente a otras por razones de servicio público), por lo que su adopción exigirá una motivación más detallada que la normal.

d) Cuando fuera declarada desierta la subasta o concurso promovidos para la enajenación o éstos resultasen fallidos como consecuencia del incumplimiento de sus obligaciones por parte del adjudicatario, siempre que no hubiese transcurrido más de un año desde la celebración de los mismos. Como garantía se señala que "las condiciones de la enajenación no podrán ser inferiores de las anunciadas previamente o de aquellas en que se hubiese producido la adjudicación".

Considero acertada esta excepción dada su frecuencia práctica y a que en la contratación administrativa, junto a los principios de trasparencia y libre concurrencia, también rige el principio de movilidad eficiente de los activos. Además, dichos principios de transparencia y libre concurrencia no se ven mermados por esta contratación directa pues, por un lado, se exige siempre una primera subasta o concurso a los que pueden acudir los que estén interesados y, por otro, las condiciones de la venta no podrán ser inferiores de las anunciadas previamente para la subasta o concurso.

Por último, la enajenación directa no puede hacerse más tarde de un año desde la subasta (coincide con el plazo de vigencia de la tasación ya visto), pues en caso contrario deberá repetirse ésta, por lo que la situación fáctica de partida debe presumirse que es sustancialmente la misma (a pesar de la subida de precios de los inmuebles) y, por tanto, el posible perjuicio al interés público escaso.

No obstante el criterio anterior, respecto del supuesto de que el concurso o la subasta resultasen fallidos como consecuencia del incumplimiento de sus obligaciones por parte del adjudicatario, si existen otros adjudicatarios que cumplan con los requisitos del pliego, considero, como ya he expuesto anteriormente, que debe adjudicarse la finca al mismo.

e) Cuando se trate de solares que por su forma o pequeña extensión resulten inedificables y la venta se realice a un propietario colindante. Es una redefinición del antiguo supuesto, vigente para los bienes de las entidades locales, de parcela sobrante.

f) Cuando se trate de fincas rústicas que no lleguen a constituir una superficie económicamente explotable o no sean susceptibles de prestar una utilidad acorde con su naturaleza, y la venta se efectúe a un propietario colindante. Su fundamento se encuentra en el artículo 1523 del Código Civil, aunque el supuesto no es idéntico.

Para los dos supuestos anteriores el artículo 142 del Reglamento de Patrimonio del Estado, todavía vigente, señala que en caso de concurrencia de colindantes, será preferido el que tenga una finca de menor extensión, siempre que mediante su agrupación con la que pretende adquirir llegue a constituir un solar edificable o un terreno económicamente explotable o útil según su naturaleza respectivamente, y si ello no es posible, el colindante de mayor superficie.

g) Cuando la titularidad del bien o derecho corresponda a dos o más propietarios y la venta se efectúe a favor de uno o más copropietarios.

Es una excepción lógica pues el condueño siempre podría ejercitar el derecho de retracto del artículo 1522 del Código Civil y aunque, en principio, el valor del bien podría subir respecto del de tasación en el concurso o subasta, en la práctica la espada de Damocles del retracto restringe el número y calidad de las plicas, por lo que esos procedimientos suelen ser inoperantes.

Si dos o más copropietarios quisieran la adquisición de la cuota de la Administración, estimamos que se debe aplicar analógicamente el artículo 1522 párrafo 2º del Código Civil y atribuir la misma entre ellos a prorrata de la porción que tengan en la cosa común.

h) Cuando la venta se efectúe a favor de quien ostente un derecho de adquisición preferente reconocido por disposición legal.

Dentro de este epígrafe se incluyen los derechos de tanteo y retracto de los arrendatarios de fincas rústicas o urbanas, los de los colindantes strictu sensu del artículo 1523 del Código Civil y cualesquiera otros que existan o se establezcan en el futuro legalmente, a cuyos titulares se les puede vender directamente las fincas, aunque este procedimiento no es preceptivo para la Administración. La delimitación de los supuestos y las condiciones del ejercicio de esta adjudicación directa (ej. concurrencia de titulares) serán las que dispongan las respectivas disposiciones.

Especial mención debe hacerse en este apartado a un supuesto habitual en la práctica que es el del concesionario de un bien de dominio público que se quiere enajenar por la Administración y al que el artículo 103 de la LPAP concede un derecho de adquisición preferente y al que, por tanto, podrá enajenarse el bien directamente al precio de tasación.

Dicho artículo 103 dispone que "Cuando se acuerde la enajenación onerosa de bienes patrimoniales, los titulares de derechos vigentes sobre ellos que resulten de concesiones otorgadas cuando los bienes tenían la condición de demaniales tendrán derecho preferente a su adquisición. La adquisición se concretará en el bien o derecho, o la parte del mismo, objeto de la concesión, siempre que sea susceptible de enajenación".

Señala asimismo la Ley que "este derecho podrá ser ejercitado dentro de los 20 días naturales siguientes a aquel en que se les notifiquen en forma fehaciente la decisión de enajenar la finca, el precio y las demás condiciones esenciales de la transmisión. En caso de falta de notificación, o si la enajenación se efectúa en condiciones distintas de las notificadas, el derecho podrá ejercitarse dentro de los 30 días naturales siguientes a aquel en que se haya inscrito la venta en el Registro de la Propiedad".

Por último, se excluye este derecho de adquisición preferente en caso de cesión gratuita del bien o de transferencia de titularidad, por cualquier negocio jurídico, a favor de Administraciones públicas, organismos de ellas dependientes, fundaciones o instituciones públicas u organismos internacionales. En este supuesto, se establece que "quienes hayan recibido los bienes sobre los que recaigan los derechos establecidos en favor de beneficiarios de concesiones o autorizaciones podrán liberarlos, a su costa, en los mismos términos que la Administración General del Estado. Si se produjera la reversión de los bienes o derechos cedidos, los cesionarios no tendrán derecho alguno por razón de las indemnizaciones satisfechas con motivo de aquella liberación".

i)Cuando por razones excepcionales se considere conveniente efectuar la venta a favor del ocupante del inmueble.

Con este supuesto se pretende solucionar problemas prácticos como el de ocupantes del bien que no tienen la condición de arrendatarios y que, en consecuencia, no se pueden beneficiar de los derechos de adquisición preferente (ver sentencia de la Audiencia Nacional de 31 de enero de 2002). Exigirá, por tanto, dado su excepcionalidad dentro de la excepcionalidad una motivación especial y detallada.

Por último, respecto de la enajenación directa se establece que "cuando varios interesados se encontraren en un mismo supuesto de adjudicación directa, se resolverá la misma atendiendo al interés general concurrente en el caso concreto".

Expresión vaga que deja al arbitrio de la Administración la resolución de la concurrencia y que estimamos no aplicable en aquellos supuestos en que existen normas civiles o administrativas que fijan el criterio a seguir para los supuestos que les sirven de base (ej. derechos de adquisición preferente) y que antes hemos expuesto.

E.-PROCEDIMIENTO DE ENAJENACIÓN.

Los trámites esenciales del procedimiento de enajenación onerosa, a los que nos referimos en este apartado, deben reflejarse en el documento que se presente a inscripción por estar sujetos a calificación registral de conformidad con lo dispuesto en el artículo 98 del Reglamento Hipotecario.

Este procedimiento de enajenación de los bienes inmuebles de la Administración General del Estado viene regulado en el artículo 138 de la Ley, según el cual se puede iniciar de oficio, por iniciativa propia o a solicitud de parte interesada en la adquisición y es instruido por la Dirección General del Patrimonio del Estado, correspondiendo la decisión a las autoridades competentes según los casos y que se vieron en el apartado C.

Dicha Dirección deberá dictar, para que se pueda abrir el procedimiento de enajenación, una resolución de incoación o acuerdo declarando debidamente justificado en el expediente, que el bien o derecho no es necesario para el uso general o el servicio público ni resulta conveniente su explotación, resolución que como ya se ha indicado "lleva implícita la declaración de alienabilidad" de los bienes a que se refiera el procedimiento y que deberá ser motivada y reseñar el cumplimiento de los requisitos previos aludidos en los puntos anteriores.

La venta podrá efectuarse por inmuebles individuales o acordarse la enajenación de los inmuebles por lotes (en los casos del artículo 122 del RPE pendiente de actualizar), y el tipo de la subasta o el precio de la enajenación directa se fijarán por el órgano competente para la enajenación de acuerdo con la tasación aprobada. De igual forma, los pliegos que han de regir el concurso determinarán los criterios que hayan de tenerse en cuenta en la adjudicación, atendiendo a las directrices que resulten de las políticas públicas de cuya aplicación se trate.

En todo caso, los pliegos de condiciones harán referencia a la situación física, jurídica y registral de la finca, que son factores que influyen en el precio de venta del mismo e incluso en la existencia de licitadores, así piénsese en supuestos de suelos contaminados, con algún tipo de protección ambiental, en estado litigioso, etc, algunos de cuyos problemas se han tratado anteriormente.

La convocatoria de enajenación, por imperativo de los principios de publicidad y concurrencia, deberá publicarse en el Boletín Oficial del Estado, en el Boletín Oficial de la Provincia donde radicare la finca y, además, se remitirá al Ayuntamiento correspondiente para su publicación en el tablón de anuncios, sin perjuicio de la posibilidad de utilizar, además, otros medios de publicidad, atendida la naturaleza y características del bien (artículo 138-3).

La suspensión del procedimiento, una vez efectuado el anuncio, sólo podrá efectuarse por Orden del Ministro de Hacienda, cuando se trate de bienes de la Administración General del Estado, o por acuerdo de los presidentes o directores de los organismos públicos, cuando se trate de bienes propios de éstos, "con fundamento en documentos fehacientes o hechos acreditados que prueben la improcedencia de la venta", como podría ser una necesidad administrativa o social sobrevenida o la resolución contraria de un litigio.

La participación en procedimientos de adjudicación, sean del tipo que sean, requerirá el ingreso de un 25 por ciento del precio de venta en concepto de fianza por parte de la persona interesada (artículo 137-6).

Una vez tramitado el procedimiento se procederá a la valoración de las ofertas de acuerdo con los criterios del pliego de condiciones y, a continuación la autoridad competente en cada caso, previo informe de la Abogacía del Estado o del órgano al que corresponda el asesoramiento jurídico de las entidades públicas, dictarán resolución acordando "la enajenación o su improcedencia, si considerasen perjudicial para el interés público la adjudicación en las condiciones propuestas o si, por razones sobrevenidas, considerasen necesario el bien para el cumplimiento de fines públicos".

En caso de que se decida dejar desierto el procedimiento, el artículo 138-5 dispone que ni que la instrucción del expediente, ni la celebración de la subasta o la valoración de las proposiciones presentadas generan derecho alguno para quienes optaron a su compra.

Si, por el contrario, la decisión es de aprobar la enajenación, una vez materializado el pago, se procederá al otorgamiento de escritura pública, salvo los casos en que ésta no fuere necesario que se han expuesto en un apartado anterior.

Respecto del pago de las enajenaciones el artículo 134 establece que el órgano competente para enajenar los bienes o derechos podrá admitir el pago aplazado del precio de venta, por un período no superior a 10 años, siempre que el pago de las cantidades aplazadas se garantice suficientemente mediante condición resolutoria explícita, hipoteca, aval bancario, seguro de caución u otra garantía suficiente usual en el mercado, y se pague un interés que no podrá ser inferior al interés legal del dinero.

Entiendo que esta hipoteca dada en garantía del aplazamiento del pago, puede recaer sobre la misma finca adquirida o sobre cualquier otra de que sea titular el adjudicatario, sin que parezca posible en el primer caso, por no estar previsto legalmente, una posposición a otra posible hipoteca de entidad crediticia obtenida para financiar alguna construcción sobre la finca, salvo supuestos excepcionales y por causa del interés público de dicha construcción (ej. residencia de la tercera edad, hospital, etc).

En los supuestos de enajenación directa, además del pago en dinero, se admite expresamente (artículo 138-1 p 2º) que el mismo pueda hacerse "con la entrega de otros inmuebles o derechos sobre los mismos en pago de parte del precio de venta", los cuales deberán ser valorados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 114 de esta ley.

La enajenación, por otra parte, podrá ser documentada según los casos, por aquella persona perteneciente al órgano competente para la enajenación que tenga facultades para ello o por la Sociedad Estatal de Gestión Inmobiliaria de Patrimonio, Sociedad Anónima (SEGIPSA) a través de sus representantes. Esta Sociedad es una entidad de titularidad pública, a la que la Administración General del Estado y sus organismos y entidades de derecho público podrán, entre otros servicios, "encomendar la gestión" de la venta de sus bienes. En estos casos de enajenación de bienes, la encomienda determinará la forma de adjudicación del contrato, y podrá permitir la adjudicación directa en los casos previstos en la ley. En caso de que su otorgamiento corresponda a un órgano que no sea el Ministro de Hacienda, requerirá el previo informe favorable del Director General del Patrimonio del Estado (Disposición adicional décima número 3 de la LPAP). También podrá encomendarse la enajenación a otras sociedades o entidades de carácter público o privado (disposición adicional decimoquinta).

Por último, indicar que en cuanto al gravamen de bienes inmuebles, el artículo 152 de la LPAP dispone que no podrán imponerse cargas o gravámenes sobre los bienes o derechos del Patrimonio del Estado sino con los requisitos exigidos para su enajenación.

F.- APORTACIÓN A JUNTAS DE COMPENSACIÓN.

La incorporación de la Administración General del Estado o sus organismos públicos a juntas de compensación con la aportación de inmuebles o derechos sobre los mismos pertenecientes al Patrimonio del Estado se regirá por la legislación urbanística vigente, con estricta aplicación del principio de equidistribución de beneficios y cargas, y previa adhesión expresa, según señala el artículo 139 de la LPAP.

La realización de los distintos actos que requiera dicha participación corresponderá al órgano competente para su administración y gestión, no al competente para su enajenación según las reglas anteriores, pues no se trata de actos de disposición en sentido estricto al recibirse bienes inmuebles equivalentes por subrogación real.

Por otra parte, en el caso de que se deban aportar inmuebles afectados o adscritos que resulten incluidos en el ámbito de una junta de compensación en la que los usos previstos no resulten compatibles con los fines que motivaron la afectación o adscripción, los departamentos u organismos titulares deberán proponer su desafectación o desadscripción a la Dirección General del Patrimonio del Estado, siempre que no sean imprescindibles para el cumplimiento de sus fines, a fin que su utilización se pueda adaptar a las nuevas determinaciones urbanísticas.

En el supuesto de que los usos permitidos por el planeamiento en los inmuebles desafectados antes referidos, determinen su utilización exclusiva por otra Administración pública, por aplicación analógica del artículo 191-4 de la propia LPAP, ésta convendrá con la Administración General del Estado o el organismo público que ha desafectado el bien los términos para su obtención, basados en las compensaciones estimadas según lo previsto en el apartado 1 del propio artículo 191, y sin perjuicio de la posibilidad de cesiones gratuitas.

Esta transmisión, entiendo que se puede hacer constar directamente en el propio expediente de equidistribución, del que el convenio entre administraciones sería un documento complementario o incluso una referencia dentro de su contenido.

Por último, por estar relacionado con esta materia, conviene recodar que el artículo 190 establece que "los notarios no podrán autorizar el otorgamiento de escrituras públicas de constitución de juntas de compensación u otras entidades urbanísticas colaboradoras sin que previamente los otorgantes justifiquen ante ellos que la totalidad de la superficie incluida en la unidad de ejecución ha sido plenamente identificada, en cuanto a la titularidad de las fincas que la componen, o que la Delegación de Economía y Hacienda correspondiente ha sido notificada fehacientemente de la existencia de terrenos de titularidad desconocida o no acreditada. Se considerará identificada la titularidad respecto a las fincas calificadas como litigiosas, siempre que se aporten títulos justificativos del dominio".

Como consecuencia de esta norma, si el proyecto de equidistribución contiene parcelas de "titular desconocido" (artículo 10-2 del RD 1093/1997), no podrá inscribirse si no se acredita que se ha efectuada la indicada notificación.

G.-LAS CESIONES GRATUITAS DE BIENES Y DERECHOS.

1.-Supuestos y procedimiento de aprobación. Las cesiones gratuitas de bienes de las Administraciones Públicas no son propiamente actos de liberalidad tal como son entendidos en el ámbito del derecho privado respecto de las donaciones (artículo 618 del Código Civil), sino que son la consecuencia de la obligación que aquellas tienen en la gestión de su patrimonio de servir al interés general de conformidad con el deber de buena administración (artículo 111-1 de la LPAP), y, por tanto, sólo pueden concederse por razones de interés público.

Así el artículo 132-1 de la LPAP dispone que "la enajenación a título gratuito sólo será admisible en los casos en que, conforme a las normas de los artículos 145 a 151, se acuerde su cesión" y, por su parte, el artículo 145-1 señala que "los bienes y derechos patrimoniales de la Administración General del Estado cuya afectación o explotación no se juzgue previsible podrán ser cedidos gratuitamente, para la realización de fines de utilidad pública o interés social de su competencia, a favor de Comunidades Autónomas, entidades locales, organismo o entidad vinculada o dependiente de ellas, fundaciones públicas o asociaciones declaradas de utilidad pública".

Además, el artículo 147-1 señala que "los organismos públicos vinculados a la Administración General del Estado sólo podrán ceder gratuitamente la propiedad o el uso de bienes o derechos de su titularidad cuando tuviesen atribuidas facultades para su enajenación y no se hubiese estimado procedente su incorporación al patrimonio de la Administración General del Estado".

Se mantienen pues los presupuestos de patrimonialidad e innecesariedad del bien transmitido que ya se han estudiado en el apartado A y se restringe el carácter o círculo de los posibles adquirentes como se ha indicado en el apartado B, apartados a los que me remito respecto a estas cuestiones.

Ahora bien, cuando se trate de cesiones gratuitas obligatorias derivadas de la ejecución del planeamiento a la Administración actuante, rige la legislación administrativa (artículo 190-2), y cuando el cesionario sea una persona jurídica de derecho público o una persona jurídica de derecho privado perteneciente al sector público, deberá tenerse también en cuenta los artículo 186 y siguientes, referidos a los convenios entre Administraciones Públicas, los cuales pueden ampliar el marco de estas cesiones.

La cesión, por otra parte, podrá tener por objeto la propiedad del bien o derecho o sólo su uso, entendido éste en cualquiera de las formas o a través de cualquier negocio jurídico admitidos en derecho. Ahora bien, las asociaciones declaradas de utilidad pública sólo podrán adquirir mediante cesión gratuita el uso y nunca la propiedad de los bienes (artículo 145-4).

En cuanto a la competencia para decidir la cesión gratuita se establecen tres reglas:

1. Si los bienes pertenecen a la Administración General del Estado y se ceden a Comunidades Autónomas o entidades locales, la cesión se acordará por el Ministro de Hacienda, a propuesta de la Dirección General del Patrimonio del Estado y previo informe de la Abogacía del Estado.

2. En los casos de cesión de bienes de los organismos públicos, si se ceden a Comunidades Autónomas o entidades locales, serán competentes para acordar la cesión gratuita de los bienes los órganos que lo fueran para su enajenación antes indicados, previo informe favorable de la Dirección General del Patrimonio del Estado.

3. En los dos casos anteriores, si la cesión se efectúa a favor de fundaciones públicas y asociaciones declaradas de utilidad pública, la competencia para acordarla corresponde al Consejo de Ministros a propuesta del Ministerio de Hacienda o al órgano competente del organismo público previa autorización del Consejo de Ministros respectivamente.

Respecto del procedimiento, el artículo 149 indica que se inicia a solicitud de la entidad interesada dirigirá a la Dirección General del Patrimonio del Estado o al organismo público titular, con indicación del bien o derecho cuya cesión se solicita y el fin o fines a que se destinará, acompañado de la acreditación de la persona que formula la solicitud, así como de que se cuenta con los medios necesarios para el cumplimiento de los fines previstos.

Después, previos los informes preceptivos antes aludidos, la información pública y demás trámites que imponga la LRJPAC, la autoridad competente dicta la resolución motivada denegando o acordando la cesión. Esta resolución de ser positiva, debe indicar el fin a que deben destinarse los bienes y, en su caso, los plazos; pudiendo, en virtud del principio de libertad de pactos, sujetar la cesión a condición, término o modo (que se regirán por lo dispuesto en el Código Civil), establecer la forma y condiciones de la utilización del bien (artículos 145-1 y 148-1) y determinar lo que proceda acerca de la reversión de los bienes y derechos y la indemnización por los deterioros que se puedan producir (artículo 151-3).

2.-La inscripción en Registro de la Propiedad. La resolución administrativa accediendo al cesión gratuita debe, por imperativo del artículo 151, hacerse constar en el Inventario General de Bienes y Derechos del Patrimonio del Estado, y también ser objeto del correspondiente asiento a favor del cesionario en el Registro de la Propiedad, añadiendo el citado artículo 151 que la cesión "no surtirá efecto en tanto no se cumplimente este requisito, para lo cual el cesionario deberá comunicar a la Dirección General del Patrimonio del Estado la práctica del asiento registral".

Nada se dice acerca de la previa depuración física y jurídica de la finca, pero dada la extraordinaria importancia que se atribuye a la inscripción registral, sin la cual la cesión "no surte efecto", entiendo que es exigible incluso con más rigor que en las enajenaciones onerosas, pues las excepciones a este requisito al impedir la inscripción en el Registro de la Propiedad no pueden aplicarse (ver STS de 23 de mayo de 1984).

Estas cesiones gratuitas se formalizarán en documento administrativo, que será título suficiente para su inscripción en el Registro de la Propiedad, cuando el cesionario sea otra Administración pública, organismo o entidad vinculada o dependiente (artículo 113-2 de la LPAP), en los demás supuestos será necesario otorgar escritura pública.

Por último, en la inscripción de estas cesiones debe hacerse constar el fin a que deben dedicarse los bienes y cualesquiera otras condiciones y cargas que lleve aparejada la cesión, así como la advertencia de que el incumplimiento de las mismas dará lugar a su resolución, para el debido cumplimiento de las normas hipotecarias de protección del tercero de buena fe.

3.-Resolución de la cesión. La cesión, en todos los casos, como indica el artículo 145-1 ya visto, lleva aparejada para el cesionario la obligación de destinar los bienes y derechos objeto de la misma únicamente al fin o fines que la justifican y se expresan en el correspondiente acuerdo de cesión y en el plazo acordado; pudiendo también sujetarse la cesión a condición, término o modo, y establecerse la forma y condiciones de su utilización.

Por tanto, la finalidad de interés general a que sirve la cesión es la causa de la misma, causa que deberá expresarse en el acuerdo de cesión, sin lo cual éste sería inválido ex artículo 63-1 de la LRJPAC y que se constituye, por tanto, como requisito necesario para su inscripción (artículo 151-2 p 2º).

Si posteriormente el bien deja de destinarse al fin público que constituía su causa, se producirá la resolución de la cesión por ineficacia sobrevenida. Por ello, para garantizar el destino posterior del bien al interés general acordado, el artículo 148 de la LPAP encomienda a la Dirección General del Patrimonio del Estado respecto de los bienes de éste y a los organismos públicos respecto de los bienes y derechos que hubiesen cedido, la misión de controlar la aplicación de dichos bienes, pudiendo adoptar para ello cuantas medidas de control administrativo estimen necesarias.

A este respecto, el artículo 150 dispone que si los bienes cedidos no fuesen destinados al fin o uso previsto dentro del plazo señalado en el acuerdo de cesión o dejaran de serlo posteriormente, se incumplieran las cargas o condiciones impuestas, o llegase el término fijado, se considerará resuelta la cesión, y revertirán los bienes a la Administración cedente. En este supuesto será de cuenta del cesionario el detrimento o deterioro sufrido por los bienes cedidos, sin que sean indemnizables los gastos en que haya incurrido para cumplir las cargas o condiciones impuestas.

Nada dice la Ley acerca de los plazos en que, a falta de especificación en el acuerdo de cesión, deba entenderse que debe empezar el uso previsto o hasta el que deba mantenerse el mismo, por lo que podría pensarse que el primero es inmediato (salvo si fueren necesario obras) y el segundo indefinido. Pero si tenemos en cuenta que la propia LPAP en su artículo 21-4 considera cumplido y consumado la condición o el destino del bien adquirido por la Administración General del Estado a título gratuito, cuando hubieran servido durante 30 años a dicho destino, y que el artículo 111-2 del RBCL fija el plazo inicial en 5 años, debiendo mantenerse el destino durante 30 años; lo más razonable es aplicar estos plazos hasta que un futuro reglamento solucione la cuestión.

La resolución de la cesión se acordará por el Ministro de Hacienda, respecto de los bienes y derechos de la Administración General del Estado, y por los presidentes o directores de los organismos públicos, cuando se trate de bienes o derechos del patrimonio de éstos. En esta resolución de la cesión se determinará lo que proceda acerca de la reversión de los bienes y derechos y la indemnización por los deterioros que hayan sufrido, que deberá ajustarse, en su caso, a lo pactado.

Por último, señalar que como ya se indica en otro apartado, que la Orden por la que se acuerde la resolución de la cesión, por incumplimiento del fin o de las condiciones de la misma, y la reversión del bien o derecho a la Administración General del Estado, será título suficiente para la inscripción de la misma en el Registro de la Propiedad (artículo 151-3 de la LPAP), así como para la reclamación, en su caso, del importe de los detrimentos o deterioros actualizado al momento en que se ejecute el acuerdo de reversión y de las sanciones correspondientes (artículo 192-2-i).

Entiendo, como ya he expuesto en otro apartado, que es necesario que conste en la Orden o en documento complementario, la notificación al cesionario y posteriores adquirentes de derechos sobre la finca de la apertura del expediente de resolución; los cuales podrán interponer, en su caso, el correspondiente recurso contencioso-administrativo.

H.-PERMUTA DE BIENES Y DERECHOS.

1.-Admisibilidad. La LPAP dedica dos artículos, el 153 y 154, a la regulación de la permuta de bienes y derechos patrimoniales. El primero de ellos dispone que "Los bienes y derechos del Patrimonio del Estado podrán ser permutados cuando por razones debidamente justificadas en el expediente resulte conveniente para el interés público, y la diferencia de valor entre los bienes o derechos que se trate de permutar, según tasación, no sea superior al 50 por ciento de los que lo tengan mayor".

Son requisitos necesarios, por tanto, para su admisibilidad los siguientes:

a)La conveniencia de la permuta para el interés general que debe ser suficientemente motivada. Esta conveniencia según la jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS de 15 de junio de 2002), se concreta en tres aspectos que deben tenerse en cuenta en le expediente:

1.Que la adquisición del bien o derecho que se pretende sea necesaria por alguna razón objetiva, como puede ser su localización, que le haga especial para satisfacer el interés general en juego, ya sea el único posible para ello o existan varios susceptibles de satisfacer ese interés.

2.Que sea preciso o conveniente articular la adquisición del bien por permuta y no mediante compraventa o expropiación, como pueda ser por razones de eficiencia y economía (rapidez en la adquisición y falta de liquidez por parte de la administración).

b)La relativa equivalencia de valores entre los bienes a permutar. Este requisito exige una tasación de los bienes y que la diferencia de valor entre los bienes que se trate de permutar no sea superior al 50 por ciento de los que lo tengan mayor.

Dispone el citado artículo 153 que "si la diferencia entre el valor de los bienes fuese mayor a dicho 50%, el expediente se tramitará como enajenación con pago de parte del precio en especie".

Este régimen es algo distinto al de la permuta del Código civil, cuyo artículo 1446 señala que si el precio consistiere parte en dinero y parte en otra cosa, se calificará el contrato por la intención manifiesta de los contratantes y, no constando ésta, por lo que valiera más, bien la cosa (permuta), bien el dinero (venta). Diferencia que es lógica dado la objetividad que ha de presidir la contratación de las Administraciones Públicas.

Si en este caso no se respeta la regla citada, la decisión de permutar adolecería de causa de nulidad, al haberse prescindido del procedimiento legalmente establecido (artículo 62.1 letra a LRJPAC) y, por tanto, no se podría inscribir.

Por último, el permutante con la Administración del Estado podrá ser indistintamente una persona física o jurídica privada u otra Administración Pública, en cuyo caso, la permuta se podría instrumentalizar en el marco de los convenios interadministrativos a que se refiere el artículo 186 de la LPAP, excluidos por el artículo 3.1 letra c de la LCAP de la legislación de contratos y regulados en el artículo 6 y ss de la LRJPAC.

Y, asimismo, se pueden instrumentalizar estas permutas a través de convenios urbanísticos bien para el fomento de la vivienda protegida (ej. solar por obra futura condicionando el destino del resto edificado), bien para la obtención de suelo para destinarlo a redes públicas (ver artículo 176 de la Ley 9/2001 de 17 de julio del Suelo de la Comunidad de Madrid) o con otras finalidades, que se rigen por su propia legislación.

2.-Procedimiento.

Viene recogido en el artículo 154, que contiene las siguientes normas, para la permuta propiamente dicha:

1.Regla general: serán de aplicación a la permuta las normas previstas para la enajenación de bienes y derechos, vistas en apartado anterior, salvo lo dispuesto en cuanto a la necesidad de convocar concurso o subasta pública para la adjudicación (artículos 132 y ss LPAP).

2. El órgano competente para la permuta podrá instar la presentación de ofertas de inmuebles o derechos para permutar, mediante un acto de invitación al público al que se dará difusión a través del « Boletín Oficial del Estado » y de cualesquiera otros medios que se consideren adecuados.

Esta norma es muy criticada por la doctrina, pues se entiende que no es lo mismo que la Administración pretenda permutar su bien por un concreto bien privado o público, por diversos factores como puede ser su localización, en que es lógico que se excluya el concurso y la subasta; que cuando sirvan igualmente al interés general una pluralidad de bienes de similares características, en que dicha exclusión no se entiende.

Por ello y dado que la regla general en la transmisión de bienes del Patrimonio del Estado es la de "libre concurrencia" y "objetividad", esta segunda norma del artículo debe interpretarse en el sentido de que la Administración "podrá y deberá abrir la libre concurrencia, siempre que no fundamente y justifique expresamente que requiere la adquisición de un bien o derecho concreto"1. Comparto plenamente este criterio y consideró que, además, debe ser objeto de calificación registral, debiendo si no se sigue esta interpretación rechazarse la inscripción de la permuta.

Este criterio puede sustentarse también con la aplicación analógica del artículo 116-4 de la LPAP que para las adquisiciones de la Administración dispone que "La adquisición tendrá lugar mediante concurso público, salvo que se acuerde la adquisición directa por las peculiaridades de la necesidad a satisfacer, las condiciones del mercado inmobiliario, la urgencia de la adquisición resultante de acontecimientos imprevisibles, o la especial idoneidad del bien".

En cuanto al procedimiento de "invitación al público a presentar ofertas", se consideran aplicables las normas pertinentes del artículo 138 sobre el concurso, dado que dicho artículo regula con carácter general los procedimientos de "libre concurrencia" en la enajenación de bienes públicos.

Este criterio puede sustentarse también con la aplicación analógica del artículo 116-4 de la LPAP que para las adquisiciones de la Administración dispone que "La adquisición tendrá lugar mediante concurso público, salvo que se acuerde la adquisición directa por las peculiaridades de la necesidad a satisfacer, las condiciones del mercado inmobiliario, la urgencia de la adquisición resultante de acontecimientos imprevisibles, o la especial idoneidad del bien".

3. En el caso de presentación de ofertas a través del procedimiento previsto en el apartado anterior, la selección de la adjudicataria se realizará de acuerdo con lo establecido en el pliego de condiciones previamente elaborado.

4. La diferencia de valor entre los bienes a permutar podrá ser abonada en metálico o mediante la entrega de otros bienes o derechos de naturaleza distinta, los cuales como los propios permutados podrán ser de cualquier clase.2

Como ya se ha dicho anteriormente, "si la diferencia entre el valor de los bienes fuese mayor a dicho 50%, el expediente se tramitará como enajenación con pago de parte del precio en especie", pero ya no sería permuta propiamente dicha.

3.-La permuta de edificios a construir.

El último párrafo del artículo 153 de la LPAP establece que "la permuta podrá tener por objeto edificios a construir", tan frecuentes hoy en día, sobre todo en el ámbito local, con lo que pone fin a una larga polémica doctrinal y jurisprudencial que consideraban que podría encubrir un "contrato de arrendamiento de obra con pago en especie", en que se tratará de burlar la libre concurrencia en la contratación de la obra.

Pero hoy predomina (ver STS de 16 de junio de 2001 y de 23 de septiembre de 2003) su consideración como de un contrato autónomo de "cesión de suelo a cambio de obra futura" de carácter mixto o complejo, en que el objeto de la contraprestación no es la realización de una obra, sino las viviendas que el otro permutante se obliga a entregar a la Administración. Este contrato se regirá por las normas del Código Civil relativas a la permuta y, en su defecto y en lo que sean compatibles, por las de la compraventa (artículo 1541 del Código Civil).

También considero aplicable a este supuesto el artículo 117-3 de la LPAP que permite a la Administración del Estado "adquirir edificios en construcción mediante la entrega de otros bienes o derechos, con las condiciones señaladas en los apartados anteriores". No obstante, la diferencia de supuestos entre "edificios en construcción" y "edificios a construir", hace que esas condiciones no sean trasladables automáticamente, sino que deben aplicarse sólo aquellas que se ajustan a la naturaleza del objeto de la permuta (obra a construir).

Estas condiciones, las cuales deben ser objeto de calificación registral, entiendo que son las siguientes:

a) La permuta deberá acordarse por un valor bien determinado fijado en la tasación o bien determinable según parámetros ciertos señalados por los servicios técnicos competentes.

b) Si la permuta comprendiere además del solar objeto principal del contrato, la entrega por la Administración de otros bienes, derechos o parte de valor se pagaré en dinero, sólo podrán entregarse éstos a la entrega del inmueble, o contra las correspondientes certificaciones de obra conformadas por los servicios técnicos si el valor de la obra realizada excede del valor correspondiente al suelo.

c) El plazo previsto para la terminación del edificio y entrega de lo pactado a la Administración adquirente no podrá exceder de dos años.

d) La otra parte contratante deberá garantizar suficientemente la entrega del edificio terminado en el plazo y condiciones pactados (ej. hipoteca, condición resolutoria, etc).

e)La Administración adquirente deberá establecer los mecanismos necesarios para asegurar que el inmueble se ajusta a las condiciones estipuladas.

f) La permuta si el adquirente es la Administración General del Estado será acordada por el Ministro de Hacienda. Si se trata de organismos públicos se requerirá el previo informe favorable del Ministro de Hacienda.

Ahora bien, la casuística puede suministrar supuestos cuyo encaje en este contrato ofrezca dudas como el de que -la Administración contrate la construcción de una edificación en un solar de su propiedad a cambio de entregar al constructor determinados locales en la misma-, que ya se consideró por la DGRN como auténtico arrendamiento de obras (resolución de 9 de septiembre de 2000) o el de -entrega de solar por la Administración a cambio de una obra (ej. polideportivo, estación de autobuses) a realizar por el adquirente, pero en otro solar-, que el Tribunal Supremo considera que debe motivarse especialmente sin entrar a enjuiciar su naturaleza (STS de 8 de mayo de 2003).

La posibilidad de estos contratos podría encontrar sustento dentro del principio de las llamadas "prestaciones accesorias relativas a los mismos bienes objeto del contrato o a otros integrantes del patrimonio de la Administración" que el artículo 111-2 de la LPAP permite dentro de los negocios jurídicos de adquisición y enajenación de bienes patrimoniales, siempre que el cumplimiento de estas prestaciones esté suficientemente garantizado y se cumplan las normas correspondientes al negocio jurídico principal. En la determinación, en cada caso, de cuál es el negocio jurídico principal es dónde se encuentra el problema.

En cuanto al régimen registral del estos contratos, como es sabido tras la derogación por el Tribunal Supremo de los tres primeros párrafos del artículo 13 del Reglamento Hipotecario, a falta de regulación especial, es de aplicación la resolución de la DGRN de 16 de mayo de 1996 que distingue dos supuestos según cuál sea la voluntad de las partes.

Así las partes pueden limitarse a pactar la contraprestación de la obra futura como meramente obligacional y la correspondiente garantía, que es obligatoria si interviene la Administración, en cuyo caso el Registrador, cumplidos los requisitos administrativos, expresará escuetamente dicha contraprestación en el asiento e inscribirá la garantía real pero no el derecho a la obra futura.

Si por el contrario, se hubiere pactado expresamente la transmisión inmediata del derecho real a las unidades independientes futuras, si éstas estuvieran determinadas (descripción completa, cuota en la propiedad horizontal, plazo de edificación) y se cumplen los demás requisitos administrativos antes expuestos, podrá inscribirse el derecho de la Administración directamente al constituirse la propiedad horizontal sobre dichas fincas independientes. En cuanto al régimen de la comunidad especial creada en este caso se estará a lo pactado por las partes.

I.-APORTACIONES A SOCIEDADES MERCANTILES Y OTROS ENTES JURÍDICOS.

El artículo 132-2 dispone que "La aportación de bienes o derechos de la Administración General del Estado a sociedades mercantiles, entes públicos o fundaciones públicas estatales se acordará por el Ministro de Hacienda, a propuesta de la Dirección General del Patrimonio del Estado previa tasación aprobada del bien o derecho e informe de la Abogacía del Estado, y sin perjuicio de lo establecido en la legislación mercantil y en el título VII de esta ley".

No obstante, la dicción del artículo será necesario la previa autorización del Consejo de Ministros en los supuestos en que así lo establezca la LPAP u otras (ver artículo 169 de la LPAP, para sociedades mercantiles estatales y asimiladas), según se deduce del análisis conjunto de los artículos 172, 171-1 y 169 de la LPAP, según los cuales sólo el órgano competente para acordar la constitución o disolución, podrá autorizar la aportación de bienes o derechos patrimoniales a la sociedad de que se trate.

Tratándose de organismos públicos vinculados a la Administración General del Estado o dependientes de ella, según se deduce del artículo 171-2 de la LPAP en relación con el 172, serán competentes para acordar la aportación de bienes a sociedades mercantiles, sus directores o presidentes previa autorización del Consejo de Ministros, cuando resulte necesaria conforme a lo previsto en el artículo 169 de esta ley.

Ahora bien, la aportación de bienes patrimoniales a Sociedades mercantiles en general, tanto en la constitución como en el aumento de capital, aunque sean estatales, es un contrato de derecho privado que se regirá por las normas generales que imperan en ese campo entre ellas la necesidad de escritura pública (artículo 167-2 de la LPAP).

Por el contrario, para la inscripción de la aportación de bienes patrimoniales a otros entes públicos o fundaciones públicas estatales, por aplicación del principio general que late en la transmisión de bienes entre entes administrativos, se considera suficiente la firma de un acta de entrega entre un representante de la Dirección General del Patrimonio del Estado y otro de la entidad o fundación cuyos fondos propios se amplían (artículo 119 de la LPAP y concordantes).

Además, según el artículo 182 de la LPAP, en el caso de aportaciones no dinerarias efectuadas por la Administración General del Estado o sus organismos públicos a las sociedades mercantiles estatales con forma de sociedad anónima cuyo capital pertenece en su totalidad a la Administración General del Estado o a sus organismos públicos, no será necesario el informe de expertos independientes previsto en el artículo 38 del Real Decreto Legislativo 1564/1989, de 22 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Sociedades Anónimas, que será sustituido por la tasación prevista en el artículo 114 de esta ley.

Por último, conviene recordar que los entes públicos empresariales -organismos públicos a los que se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación- pueden detentar bienes de dominio público bien en régimen de titularidad o bien en régimen de adscripción, bienes que conservan su calificación jurídica a todos los efectos (artículo 167-1 de la LPAP).

1. Julio Ponce Solé, página 725 de la obra colectiva Comentarios a la Ley 33/2003 del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

2. Para la Comunidad de Madrid, el artículo 54.3 de la Ley 3/2001 de 21 de junio del Patrimonio de la Comunidad de Madrid dispone que, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación de expropiación forzosa sobre el pago del justiprecio en especie, por motivos de interés público debidamente acreditados, podrá excluirse la compensación en metálico en las permutas con otras Administraciones Públicas, siempre que la diferencia de valor entre los bienes permutados no exceda del 50 por ciento.

                        Madrid a 30 de diciembre de 2005

                     Ángel Valero Fernández-Reyes