COMPRAVENTA. (DGDEJ Cataluña)
RESOLUCIÓN JUS/293/2021, de 4 de febrero, dictada en el recurso gubernativo interpuesto por José Antonio García Vila, notario de Barcelona, contra la calificación de 28 de octubre de 2020 de la registradora titular del Registro de la Propiedad núm. 18 de Barcelona que suspende la inscripción de una escritura de compraventa de una vivienda por no haberse notificado la transmisión a la Generalidad de Cataluña ni al Ayuntamiento de Barcelona.
Se dicta resolución del recurso gubernativo interpuesto por José Antonio García Vila, notario de Barcelona, contra la calificación de 28 de octubre de 2020 de la registradora titular del Registro de la Propiedad número 18 de Barcelona de suspensión de la inscripción de una escritura de compraventa de una vivienda por no haberse notificado la transmisión a la Generalidad de Cataluña ni al Ayuntamiento de Barcelona.
RELACIÓN DE HECHOS:
I El 5 de octubre de 2020, el notario de Barcelona José Antonio García Vila autorizó una escritura de compraventa en la que los cónyuges S.-G.-M. B. S. y K.-A. P. vendían a D.-A. R. P. una vivienda situada en el número 14 de la calle Viladomat de Barcelona, inscrita en el Registro de la Propiedad número 18 de Barcelona, tomo 2334, libro 551, folio 65, finca 23540. En esta escritura, la parte vendedora manifestaba que la finca objeto de la compraventa no se encontraba dentro de los supuestos en que corresponde un “derecho de tanto (sic) y/o retracto” a favor del Ayuntamiento de Barcelona ni de la Generalidad de Cataluña. Los vendedores habían adquirido la finca por título de compraventa en escritura del 18 de febrero de 2012 y el vendedor de entonces la había adquirido, a su vez, mediante adjudicación derivada de un procedimiento de ejecución de un crédito garantizado con hipoteca; esta adquisición se inscribió el 1 de abril de 2011.
II El mismo día 5 de octubre, la escritura fue presentada al Registro de la Propiedad número 18 de Barcelona –asentamiento de presentación número 59 del diario 83– y fue objeto de calificación negativa por parte de la registradora titular el día 28 de octubre por no haberse practicado ninguna notificación de la transmisión ni a la Agencia de la Vivienda de Cataluña ni al Ayuntamiento de Barcelona, a fin de que, si procede, se puedan ejercitar los derechos de adquisición preferente legalmente establecidos. Menciona, como fundamentos de derecho –con respecto a la calificación registral– los artículos 18 de la Ley hipotecaria y 98 de su reglamento, y también, desde un punto de vista sustantivo, el artículo 2 del Decreto ley 1/2015, de 24 de marzo, de medidas extraordinarias y urgentes para la movilización de las viviendas provenientes de procesos de ejecución hipotecaria y la disposición adicional 7a de la Ley 4/2016, de 23 de diciembre, de medidas de protección del derecho a la vivienda de las personas en riesgo de exclusión social.
III El 16 de noviembre, el notario autorizante de la escritura remitió al Registro de la Propiedad número 18 el recurso contra la calificación negativa ante la Dirección General de Derecho y Entidades Jurídicas de la Generalidad de Cataluña, que tuvo entrada en este registro el día 17. El recurso destaca que la regulación de los derechos reales de adquisición, en tanto que derechos limitadores del poder de disposición del propietario, debe interpretarse restrictivamente. A partir de esta idea, el recurrente entiende, en primer lugar, que la finalidad de la normativa catalana es limitar las facultades dispositivas de las entidades financieras, sus entidades subordinadas o filiales y los fondos de inversión inmobiliaria, y que, por lo tanto, no es aplicable a las transmisiones efectuadas por otros sujetos jurídicos. Y, en segundo lugar, el recurrente discute, también, la retroactividad de la normativa catalana y su aplicación a transmisiones realizadas antes de su entrada en vigor. Cita como fundamentos de derecho de su recurso el mismo decreto ley con el que la registradora ha justificado su calificación –modificado por el Decreto ley 17/2019, de 23 de diciembre–, el artículo 3.1 del Código civil español y el artículo 9.3 de la Constitución española, interpretado por las sentencias del Tribunal Constitucional de 16 de julio de 1987 y de 5 de marzo de 2015.
IV El registrador de la propiedad emitió el informe preceptivo, en el que se ratificó en su calificación, y remitió el expediente completo a esta dirección general, con fecha de entrada de 20 de noviembre de 2020.
V En la resolución del recurso, esta dirección general ha sido asesorada por la Comisión que, a estos efectos, establece la Ley 5/2009, de 28 de abril, de los recursos contra la calificación negativa de los títulos o las cláusulas concretas en materia de derecho catalán que se tengan que inscribir en un registro de la propiedad, mercantil o de bienes muebles de Cataluña.
FUNDAMENTOS DE DERECHO:
Primero
Sobre el sujeto a quien afectan las restricciones impuestas a sus facultades dispositivas como consecuencia de los derechos de adquisición preferente que la ley establece a favor de la Generalidad de Cataluña y del Ayuntamiento de Barcelona.
1.1 Para el recurrente, lo que constituye el objeto de recurso es que se pueda someter a limitación el poder de disposición de un particular (los vendedores de la escritura del año 2020) que no es una entidad financiera ni un fondo de inversión y que había adquirido la finca de quien la podía transmitir sin ninguna limitación en el momento de la adquisición (el año 2012), por el hecho de que este primer vendedor la había adquirido en un proceso especial de ejecución crediticia (el año 2011) y, además, que esta limitación se aplique por una normativa del año 2015. A partir de esta consideración, el recurrente basa su argumentación, en primer lugar, en entender que la finalidad de la normativa catalana es limitar las facultades dispositivas de ciertos sujetos jurídicos, y que estos sujetos son las entidades financieras, sus entidades subordinadas o filiales y los fondos de inversión inmobiliaria. Lo que lo lleva a negar o rechazar la aplicación de esta normativa a los vendedores de la escritura que él autorizó, si bien no puede menos que reconocer que la mencionada normativa no contiene ninguna limitación subjetiva como la que defiende.
1.2 El recurrente fundamenta este rechazo en el artículo 3.1 del Código civil español, relativo a la interpretación de las normas jurídicas, y más concretamente, en la referencia de este precepto al contexto y al espíritu y la finalidad de las normas como medios o elementos para interpretarlas. Recuerda que estos elementos suelen recogerse en los preámbulos de las leyes o en las exposiciones de motivos y destaca que el preámbulo del Decreto ley 1/2015, de 24 de marzo, es claro al propugnar la limitación de las facultades de disposición de las entidades financieras y de los fondos de inversión inmobiliaria. Ahora bien, a juicio de esta dirección general, eso no basta para afirmar que unas y otros son los sujetos de derecho a que se refiere exclusivamente la normativa catalana, ni autoriza a interpretarla en este sentido. Por una parte, como es sabido, los preámbulos y las exposiciones de motivos de las leyes no tienen valor normativo; por otra parte, el contexto, el espíritu y la finalidad de las leyes que pueden deducirse de sus preámbulos y de sus exposiciones de motivos son elementos de interpretación que –como pone de manifiesto el artículo 3.1 del Código civil español– operan a partir del "sentido propio de las palabras" de la norma y no pueden prescindir de él de ninguna manera, como parece pretender el recurrente. El punto de partida de la exégesis de las normas jurídicas son las palabras, por medio de las cuales se exterioriza su contenido, y si no se establece –cómo sucede en la normativa catalana– que las limitaciones de las facultades dispositivas afectan sólo a las entidades financieras y a los fondos de inversión, no puede mantenerse una interpretación que refiera estas limitaciones exclusivamente a estas entidades basándose en las palabras del preámbulo del Decreto ley 1/2015, de 24 de marzo, ni se pueden considerar estas palabras como criterio o principio interpretativo del mismo Decreto ley.
1.3 El artículo 2 del Decreto ley 1/2015, de 24 de marzo, sujeta al derecho de tanteo y retracto de la Administración de la Generalidad y del Ayuntamiento de Barcelona toda transmisión de viviendas –inmediatamente a continuación se verá con qué alcance– adquiridas en un proceso de ejecución hipotecaria o mediante compensación o pago de deuda con garantía hipotecaria, con independencia de quien sea el transmitente y, por consiguiente, tanto si se trata de una entidad financiera o de un fondo de inversión como si no. Por otra parte, de esta manera se garantiza al máximo la finalidad protectora de la norma, ya que, en cualquier transmisión de viviendas en que concurran las circunstancias legalmente previstas, es la misma Administración quien, al valorar en cada caso la transmisión de que se trate, decide si ejercita o no los derechos de adquisición que tiene legalmente atribuidos.
Segundo
Sobre las transmisiones que resultan afectadas por los derechos de tanteo y de retracto a favor de la Generalidad de Cataluña y del Ayuntamiento de Barcelona y sobre las consecuencias que se derivan del hecho de que la "primera transmisión" no esté afectada.
2.1 El segundo argumento en que el recurrente basa su recurso tiene en consideración las fechas en que se produjeron las transmisiones –la que es objeto de recurso, en el año 2020, y la anterior, en el año 2012– y las fechas en que entraron en vigor –en los años 2015 y 2019– las normas limitadoras de las facultades de disposición de los transmitentes. En este sentido, el recurrente destaca que se adquirió efectivamente la vivienda en un proceso de ejecución el año 2011, el adquirente la transmitió el año siguiente, el 2012, a los vendedores otorgantes de la escritura cuya inscripción se suspende, sin que esta transmisión originara ningún derecho de adquisición a favor de la Administración, ya que el Decreto ley 1/2015, de 24 de marzo, no estaba entonces en vigor. El recurrente alega también que, para que una segunda transmisión esté sujeta al régimen de los derechos de adquisición reconocidos legalmente a la Administración, se requiere que también lo esté la primera, porque de lo contrario –dice– se impondrían las limitaciones derivadas del mencionado decreto ley a sujetos que quedan fuera absolutamente del régimen regulado por este decreto ley. Para reforzar esta idea, el recurrente afirma que la vivienda había salido del mercado hipotecario el año 2019 y se había introducido en el mercado ordinario de la negociación de bienes inmuebles, de modo que no había estado nunca sujeta a las limitaciones dispositivas. Como conclusión de todo eso, afirma que imponer ahora las limitaciones a un sujeto a quien nunca se pretendió aplicar la normativa porque se considera que esta es la primera transmisión es imponer una disposición restrictiva sin ningún fundamento jurídico ni económico a los particulares.
2.2 Por su parte, la registradora de la propiedad, al ratificarse en su informe en la calificación negativa, se extiende en una argumentación que, en la nota, estaba expresada de forma sucinta, con la transcripción del artículo 2 del Decreto ley 1/2015, de 24 de marzo. La registradora señala que la vivienda fue adquirida en un procedimiento de ejecución hipotecaria el año 2011 y transmitido el año siguiente, y reconoce que esta primera transmisión no estuvo sujeta a los derechos de tanteo y de retracto, ya que no se había publicado todavía el Decreto ley 1/2015, de 24 de marzo. Pero al entrar en vigor este decreto el 27 de marzo de 2015 y aplicarse los derechos de adquisición preferente a las transmisiones posteriores a la vigencia de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, es decir, posteriores al 9 de abril de 2008, la transmisión objeto de este recurso, formalizada el 5 de octubre de 2020, sí que está sujeta a los derechos de tanteo y de retracto de la Generalidad y del Ayuntamiento: negar que esta transmisión queda sujeta a estos derechos de adquisición administrativos –concluye– haría inútil su aplicación a las ulteriores transmisiones de viviendas durante la vigencia del mencionado decreto ley, si la primera tuvo lugar antes de su entrada en vigor pero con posterioridad al 9 de abril del año 2008; no parece que esta sea la intención del legislador en sus intentos de potenciar la movilización del parque de viviendas adquiridas por las entidades bancarias como consecuencia de procedimientos de ejecución, o por compensación o pago de deudas. Hay que apuntar que el mismo recurrente admite que, desde un punto de vista meramente formal, la registradora tendría razón: se adquirió una vivienda en ejecución de un crédito hipotecario y, posteriormente, un particular que no había sido parte en ese procedimiento de ejecución realizó una transmisión.
2.3 Ante estas dos opiniones contrapuestas, esta dirección general se inclina por la defendida por el recurrente. Esta decisión se justifica en la misma interpretación del artículo 2.1 del Decreto ley 1/2015, de 24 de marzo, modificado por el artículo 3.1 del Decreto ley 17/2019, de 23 de diciembre, y se atiene –ahora sí– al "sentido propio de sus palabras", en relación con los "antecedentes históricos y legislativos" de la norma, que constituyen otro de los medios o elementos de interpretación a que hace referencia el artículo 3.1 del Código civil español. El artículo 2.1 del Decreto ley 1/2015, de 24 de marzo, en su redacción originaria, otorgaba a la Administración de la Generalidad un derecho de tanteo y retracto en relación con la transmisión de las viviendas adquiridas en un proceso de ejecución hipotecaria después de la entrada en vigor de la Ley 18/2007, de 18 de diciembre, del derecho a la vivienda, y ya en nuestra Resolución JUS/2800/2017, de 21 de noviembre –que el recurrente menciona, pero para descartarla, porque no resuelve un caso similar al que ahora se plantea–, decíamos que este precepto "parece que se refiere no a 'cualquier transmisión' de la vivienda adquirida como consecuencia del procedimiento de ejecución hipotecaria, sino sólo a la 'primera transmisión' de la vivienda" [fundamento de derecho tercero, 3.2]. Precisamente para ampliar el ámbito de protección del acceso a la vivienda que perseguía el Decreto ley 1/2015, de 24 de marzo, el Decreto ley 17/2019, de 23 de diciembre, extendió los derechos de tanteo y retracto "tanto a la primera como a las posteriores transmisiones" [exposición de motivos, II, apartado 7]; y el artículo 3.1 del Decreto ley 17/2019, de 23 de diciembre –en congruencia con esta idea, y recogiéndola, ahora sí, en las palabras que exteriorizan el contenido de la norma– añadió una frase final en el apartado 1 del artículo 2 del Decreto ley 1/2015, de 24 de marzo, la cual afirma que "este derecho de adquisición preferente afecta la primera y posteriores transmisiones de las viviendas durante la vigencia de este Decreto ley”. De esta afirmación se pueden deducir dos consecuencias: en primer lugar, que la "primera transmisión" es –sigue siendo– la que origina el nacimiento del derecho de adquisición preferente; y, en segundo lugar, que este derecho de adquisición "afecta la primera y posteriores transmisiones" de forma unitaria y conjunta, en el sentido que, si afecta a la primera transmisión, afecta a las que se hacen con posterioridad, de manera que estas transmisiones posteriores determinan el nacimiento del derecho de adquisición preferente únicamente si la primera transmisión había dado lugar a este derecho. Si no es así, es decir, si operara este derecho de adquisición en una transmisión posterior aunque la primera transmisión no lo hubiera originado, entendemos que artículo 2.1 del Decreto ley 1/2015, de 24 de marzo, en su nueva redacción, tendría que haber dicho que "este derecho de adquisición preferente afecta la primera o las posteriores transmisiones de las viviendas durante la vigencia de este Decreto ley". Tal como está redactado, el precepto permite entender que el derecho de adquisición opera efectivamente en relación con cualquier transmisión de vivienda, no sólo respecto a la primera, sino también respecto a las que puedan otorgarse con posterioridad, pero siempre que la primera transmisión hubiera determinado el nacimiento de este derecho de adquisición. Esta idea es coherente con la consideración del derecho de adquisición preferente como una carga que graba el derecho de propiedad sobre la vivienda que se adquiere en un proceso de ejecución hipotecaria y que –como carga o restricción real que es– se transmite con el derecho de propiedad a sus ulteriores titulares, de manera que toda alienación onerosa que realicen estará sujeta al derecho de tanteo y retracto de la Administración. En cambio, si el derecho de propiedad adquirido en el proceso de ejecución hipotecaria no está gravado con este derecho de tanteo y retracto –y no lo está en las adquisiciones anteriores al Decreto ley 1/2015, de 24 de marzo–, su transmisión posterior a un segundo titular se produce libre de estos gravámenes, y lo mismo sucede con las transmisiones que se puedan otorgar después.
2.4 Configurado de esta manera el derecho de propiedad sobre la vivienda adquirida en un proceso de adquisición hipotecaria, el principio de irretroactividad de las normas jurídicas y, por lo tanto, y especialmente, también de las normas restrictivas de derechos que rige en nuestro ordenamiento jurídico excluye que el dominio adquirido antes de la entrada en vigor del Decreto 1/2015, de 24 de marzo, y transmitido con posterioridad al 31 de diciembre de 2019 –fecha de entrada en vigor del Decreto ley 17/2019, de 23 de diciembre, que extiende el derecho de adquisición preferente originado en la primera transmisión a las posteriores– resulte grabado por los derechos de tanteo y retracto a favor de la Administración. Esta afirmación nos lleva, pues, a considerar que, en los supuestos en que la primera transmisión de una vivienda adquirida en un proceso de ejecución hipotecaria no estuvo sujeta –por razón de la fecha en que se realizó– al derecho de tanteo y retracto a favor de la Generalidad de Cataluña y del Ayuntamiento de Barcelona, tampoco lo estarán las transmisiones posteriores, aunque se celebren ya bajo la vigencia de los decretos ley 1/2015, de 24 de marzo, y 17/2019, de 23 de diciembre. En opinión de esta dirección general, esta consideración es coherente con la idea del derecho de adquisición preferente como un gravamen del derecho de propiedad que afecta al poder de disposición del propietario de una vivienda que la adquiere en un proceso de ejecución hipotecaria y que, como limitación del derecho de propiedad, debe interpretarse de una manera restrictiva.
2.5. Llegados a esta conclusión, y con la finalidad que la publicidad registral recoja una carga vigente y dé a conocer a terceras personas la existencia de los derechos legales de adquisición preferente a favor de la Administración y del Ayuntamiento de Barcelona en las transmisiones de dominio que se hagan después de la entrada en vigor del Decreto ley 1/2015, de 24 de marzo y, singularmente, en las segundas o posteriores transmisiones que ocurran después del Decreto ley 17/2019, de 23 de diciembre, de viviendas que hayan sido objeto de adjudicación en un procedimiento de ejecución hipotecaria o mediante compensación o pago de deuda con garantía hipotecaria y que estén situadas en áreas de demanda residencial fuerte y acreditada, después de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, cuando la primera transmisión haya sido posterior al Decreto ley 1/2015, de 24 de marzo, parece conveniente que la información registral que se expida refleje la circunstancia de la adjudicación hipotecaria anterior de la finca, o la compensación o el pago de deudas anteriores, a pesar de no ser ya vigente la titularidad registral del dominio adquirido en virtud de estos títulos.
RESOLUCIÓN:
Esta dirección general ha acordado estimar el recurso y revocar la nota de la registradora.
Contra esta Resolución, las personas legalmente legitimadas pueden presentar recurso, mediante demanda, ante un juzgado de primera instancia de la ciudad de Barcelona, en el plazo de dos meses, a contar de la fecha de su notificación, y son aplicables las normas del juicio verbal, de acuerdo con lo que dispone el artículo 328 de la Ley hipotecaria, en relación con el artículo 4 de la Ley 5/2009, de 28 de abril, de los recursos contra la calificación negativa de los títulos o las cláusulas concretas en materia de derecho catalán que se tengan que inscribir en un registro de la propiedad, mercantil o de bienes muebles de Cataluña. La demanda de impugnación se tiene que anunciar previamente a la Dirección General de Derecho y Entidades Jurídicas.
Barcelona, 4 de febrero de 2021
Xavier Bernadí i Gil
Director general de Derecho y Entidades Jurídicas
OBSERVACIONES:
Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña número 8341, de 15 de febrero de 2021.